前 言
党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理”，将其作为提升生态系统质量和稳定性、推动绿色发展、促进人与自然和谐共生的重要内容，为今后一个时期全面推行河湖长制工作提供了根本遵循和科学指南。
Part Ⅰ 强化河湖长制是什么 2016年11月28日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，明确“构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障”。河湖长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。从河湖管理保护体制机制的角度，河湖长制主要有以下三个特点: 一是构建以党政领导负责制为核心的责任体系，落实地方党政领导河湖管理保护的主体责任，有效破解我国水治理中复杂的系统性协同难题; 二是强化区域间、部门间的协同配合，整合行政资源和执法力量，统筹上下游、左右岸联防联控，打破行业和地区的边界，形成河湖管理保护的合力; 三是积极引导社会公众参与，通过公示河长名单，树立河长公示牌，公布监督电话，聘请民间河长，建立微信公众号、河长App等方式，将推行河湖长制打造成全社会的共同行动。 Part Ⅱ 强化河湖长制差什么 一是各地对省、市、县、乡、村各级河湖长的职责细化不够，没有体现出不同层级河湖长的职责重点，也没有因地制宜体现出区域差异性。 二是一些地方把河湖长履职简单理解为巡河查河，以其他有效方式推动工作不够。 三是市、县级河湖长作用发挥不明显，组织开展专项整治、协调解决具体问题不够。 四是部分乡、村级河湖长的思想认识还不到位，履职尽责的主动性不够，上级河湖长督办什么就抓什么。 五是出现将河湖长责任无限扩大的现象，凡是推进慢、难度大的工作任务都被装进来，本应由部门承担的责任也推给河湖长，各级河湖长之间出现责任下压的倾向，基层河湖长的职责任务重。 一是一些地方河长办职责定位不清，与水利部门河湖管理职责交叉，造成河长办日常工作任务繁重。如内蒙古等14个省份省级河长办日常工作由省级水行政主管部门内设的河湖管理处(河湖运行处)兼任，上海、广西水利厅(局)内设的河湖长制工作处同时兼职河湖管理保护的职责。 二是各地各级河长办的组织、协调、分办、督办作用发挥程度不同。河长办基本设在水利部门的模式不同程度地导致“河湖长制工作水利部门化”。黑龙江等14个省份省级河长办由政府负责同志兼任主任，统筹协调力度明显增强。福建省由党委组织部门从河湖长制成员单位中抽调精干力量到河长办挂职交流，集中办公，凝聚了部门合力，1/4的省级、1/3的市级、1/3的县级河长办由编办批复设专职副主任，河长办的履职水平显著提升。 三是各地各级河长办的人员数量不统一。据测算，省、市、县级河长办平均工作人员(含借调、聘用人员)分别为19人(行政编制6人)、7人、4人，县级河长办人员短缺的现象尤为突出，如西藏、青海等省份县级河长办平均工作人员不到2人。 四是2018年机构改革后，一些地方河长办的编制被压缩，如江西、湖北出现了专职副主任被撤销或转岗的情况，内蒙古基层河长办人员编制缩减。 一是对河湖长履职考核的问责与激励机制不健全。各地虽然出台了考核问责与激励制度，但有的地方执行不到位，效果不明显，考核结果还没有真正与领导干部综合考核评价挂钩。考核重问责轻激励，有的地方激励标准规定模糊，可操作性差，激励方式单一。 二是部门间的协调机制不完善。河湖长制不打破现行管理体制，不改变部门职责分工，主要通过河湖长和河长办协调组织相关部门履职。但在实践中，“河湖长制就是水利一家之事”的思想依然存在，部门联动基本停留在信息通报层面，部门间的协调联动、信息共享还需要进一步深化和强化。对部门的履职考核评价不足，缺少激励与约束措施，导致相关部门对河湖长制工作的重视程度下降。一些地方还没有真正建立起高效的协调机制，河湖治理保护合力尚未有效形成。 近年来，围绕生态文明建设，各部门相继组织开展河湖“清四乱”、非法码头整治、非法采砂整治、水污染防治攻坚战、城市黑臭水体治理、农村人居环境整治等专项行动。总体上看，各项行动充分利用河湖长制平台，发挥河湖长作用，工作推进有力，取得了显著成效。但也有一些领域，如中小河流、农村河湖“清四乱”，河湖生态综合治理，以流域为单元的系统治理、综合治理等推进缓慢。同时，河湖管护“最后一公里”任务较重，基层河湖巡查管护缺少稳定的管护人员、设备和经费，管护能力和水平还不能满足需要。
Part Ⅲ 强化河湖长制抓什么 贯彻落实党的十九届五中全会精神，围绕河湖长制目标任务，坚持问题导向，聚焦河湖长制“有名”“有实”“有能”靶向施策、持续发力。 一是进一步健全以党政领导负责制为核心的河湖管理保护责任体系，细化明确各级河湖长、河长办、相关部门的职责和履职要求。 二是建立流域统筹区域协调机制，探索建立省级河湖长、省级河长办联席会议制度，从流域层面分析问题、研讨对策，推动流域综合治理，通过联合巡河、联合执法、联合水质监测、信息共享等措施，协同落实跨界河湖管护措施，推动区域间联防联治。 三是建立高规格的河湖长制统筹协调机制，进一步发挥全面推行河长制工作部际联席会议作用，凝聚相关部门工作合力，统筹协调全国河湖长制工作，推动各地建立完善党政负责、水利牵头、部门协同、公众参与的联动机制。 四是探索设立巡河员(护河员)公益岗位，建立完善“河湖长+河长办+责任部门+巡护河员”的运行机制，解决河湖管护“最后一公里”问题。 在河湖长制平台下，河湖治理应坚持山水林田湖草系统治理的思路，以流域为单元，上下游、左右岸、干支流统筹谋划，因地制宜、分类施策，建立一河(湖)一档，制定一河(湖)一策，把任务分解到各部门，在河湖长的组织统筹下，落实好河湖长制六项任务，通过治理河湖倒逼经济结构转型，实现绿色发展。一方面，管好“盛水的盆”，推进河湖“清四乱”从大江大河向中小河流、农村河湖延伸，健全“四乱”问题定期报告和日常巡查监管制度，实现河湖“清四乱”常态化、规范化，继续抓好长江大保护、黄河流域生态保护等重点流域河湖专项行动，加强河道采砂综合整治。另一方面，管好“盆里的水”，抓好河湖水资源保护，强化水资源消耗总量和强度指标控制，着力规范取用水行为，严控水资源开发利用强度，保障河湖基本生态水量，进一步加强农村河湖垃圾整治，推进河湖生态综合治理，打造幸福河湖。 一是加快推动河湖长制立法或入法进程，强化河湖管理保护行政执法与刑事司法有效衔接，健全考核问责与激励，通过月报周评、专项审计、述职点评等方式加强对河湖长及相关部门履职的考核，将考核结果与干部选拔任用挂钩。 二是完善标准规范，从河湖管理范围划定、河湖生态空间管控、河道清洁保洁、河湖生态流量管控、河湖水体质量管理、入河排污口监管等方面，分类制修订相关标准规范。 三是抓紧完成河湖管理范围划定工作，明确水域岸线管控边界;流域机构应当加快推进大江大河大湖岸线保护利用规划编制工作，强化规划约束，落实河湖空间管控要求。 四是加快推进智慧河湖建设，依托河湖长制管理信息系统和“水利一张图”，利用遥感、空间定位、卫星航片、视频监控、自动监测等科技手段，对水文、水资源、水环境、水生态、水域空间、河道采砂进行动态检测监控，加强河湖监管的信息化应用。 五是探索开展河湖长制成效科学评价，现阶段围绕河湖长制主要任务及河湖“四乱”问题完成情况开展成效评价，中远期结合河湖健康评价工作，因地制宜以河湖面貌改善和河湖管理长效机制建立情况为核心开展河长制湖长制成效评价工作，定期发布相关成果，促进河湖长制真正落地见效。
来源：水利发展研究 2021.2
