前 言
近年来，党中央国务院多次对建立和完善国家水权制度提出明确要求，建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源。水权交易制度是现代水资源管理的有效制度，是市场经济条件下科学高效配置水资源的重要途径，也是建立政府与市场两手发力的现代水治理体系的重要内容。
Part Ⅰ 水权交易进展 2014年以来，作为水利部水权试点省份之一，根据《广东省水权交易管理试行办法》规定的水权交易类型，广东省积极开展水权交易试点，探索开展水权交易工作。通过区域用水总量控制指标分解、江河水量分配、取水许可等方式确认区域、流域和取用水户的水权，加强水权交易平台建设，并以此为基础开展水权交易，取得了积极成效，并于2017年底通过水利部组织的技术评估以及水利部和广东省政府的行政验收。 水权确权是水权交易开展的前提。根据《广东省水权交易管理试行办法》规定的水权交易类型，广东省组织开展用水总量控制指标分解、江河水量分配以及取用水户水权确权。 广东省政府批复以省产权交易集团全资子公司省环境权益交易所为平台，为试点期水权交易活动提供服务。广东省环境权益交易所按规定办理了工商登记变更等相关工作，正式开展水权交易。 1、惠州市与广州市的水权交易
Part Ⅱ 存在的问题 《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国水法》仅规定了水资源所有权和取水权两种权利，实践中正在开展的用水权初始分配尚缺乏明确的法律依据。我国水权权利体系尚未完全定型，区域水权的法律依据尚不充分、取水权的权利义务内容尚不明确、灌区内用水户水权确权缺乏法律依据，难以完全满足水权交易市场建设的需要。 1、区域水权确认方面省政府和市政府认识存在分歧，预留用水总量控制指标存在较大争议。同时，多套区域指标也存在衔接问题。 2、取用水户水权确权方面存在部分自备水源取用水户和自来水公司的许可水量核定困难的问题。目前广东省的自备水源取用水户和自来水公司在一定程度上存在许可水量与实际取水量不匹配的问题。 3、灌区水权确权方面存在确权单元和确权对象难以确定，确权水量难以核定。目前广东省的灌区普遍存在着设计灌溉面积和有效灌溉面积的差别，有效灌溉面积仅为设计灌溉面积的60%~70%。另外珠江三角洲的部分灌区受潮水影响，多以潮灌、漫灌为主。对于这种灌区如何进行水权确权也有待研究解决。 广东省虽然在水权试点期间开展了水权交易探索，但是总体上看广东省的水权交易工作尚处于起步阶段，交易推进过程中面临着很多困难。 第一，水权购买意愿不强和惜售现象并存，水权交易市场不活跃。从买方看，由于缺乏刚性约束机制，一些缺水地区和企业仍存在“等靠要”观念，希望通过向上级政府申请用水总量指标解决缺水问题，购买水权的意愿不强。从卖方看，一些有富余指标的地区或取用水户，对水权交易还存在各种担心，加上水权交易收益不高、激励不足，普遍存在惜售现象，转让水权的意愿不强。 第二，可交易水权的范围和类型尚不够清晰，制约了水权交易的开展。广东省将水权交易类型确定为取水权交易和用水总量控制指标交易，并对两者的可交易水权作了规定。但从水权交易实践上看还存在不足，特别是对政府预留指标能否作为交易标的尚存在争议，而且政府预留指标的处置机制也没有形成。 第三，水权交易价格形成机制尚未建立，影响了水权交易的开展。水权交易价格是影响水权交易能否顺利开展的重要因素，《广东省水权交易管理试行办法》第18条对水权交易价格的规定比较简单，仅明确“水权交易价格根据成本投入、市场供求关系等确定，实行市场调节”。实践中，珠江三角洲水资源配置工程的水权交易因为交易价格缺乏依据，进展比较缓慢。 第四，水权收储和处置机制尚未建立，限制了水权交易的广度和深度。从广东省实际上看，建立水权收储和处置机制，是盘活存量水资源和激活水权交易市场的关键措施，但该机制目前尚未建立，限制了水权交易的广度和深度。 2、计量设施滞后，难以为水权确权和交易提供支撑。特别是灌区用水方面，广东省的灌区渠系错综复杂、进水口和出水口众多，灌溉方式多样，灌区闭合性差，而且南方雨季长、雨量大，珠江三角洲还存在采取潮排潮灌方式的灌区，灌渠除了灌溉功能以外，一般还具有排涝功能，难以对农业用水实施精细监控。广东省目前的水资源监控能力建设项目实行渠首计量，与实际水情明显不符，监控的灌溉用水量结果容易失真，也给灌区农业水权确权工作带来困难。 Part Ⅲ 水权交易制度体系的建议 广东省水权试点工作虽然已经结束，但在水权确权、水权交易、水权监管等方面还存在不足，亟待进一步总结试点工作经验，查找水权确权、水权交易和监管中遇到的困难和问题，参考国内外成熟经验，研究提出相关解决方案，加强水权交易制度建设，全面推进水权交易，合理配置利用水资源。 水权交易市场建设涉及现有取用水格局和利益的确定和调整，需要法规建设予以保障。在广东省层面，应推进相关法规建设，使水权交易市场建设和相关法规建设相向而行。推进水权交易市场相关法规建设主要有3个方面： 一是推动出台取水许可动态管理、水权收储与处置、水资源用途管制等方面的制度文件，对政府预留指标、取水许可动态管理、水权收储与处置、自来水公司和工业园区水资源用途管制、水库功能调整等进行规定。 二是在国家修改《中华人民共和国水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》之后，配套推进《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等的修订工作，进一步纳入水权确权和交易制度的有关内容。 三是在条件具备时，对《广东省水权交易管理试行办法》进行修改，拓展可交易水权的范围和类型，并将水权收储与处置、政府有偿出让水权等内容加以明确规定。 建立健全水权初始分配制度，关键是在“算水帐”的基础上，建立健全有关制度。 一是“算水帐”，即通过用水总量指标层层分解并最终落实到区域和取用水户，明确区域和取用水户的水权额度。 二是建立健全相关制度，重点是建立健全用水权初始分配制度，并按照物权法定等要求，在法律法规和相关制度建设中明确区域水权和取用水户取水权、用水权的权利义务内容，规定更为合理的权利期限，保障水权的实现。 建立水权收储与处置制度，将闲置和节余的存量水资源集中起来并有效地释放到市场，形成“多对一”和“一对多”的交易格局，盘活存量水资源，解决供需不匹配问题，降低交易成本。 一是通过政府投资节水形式回购水权，亦即政府投资实施的节水改造工程节约出的取用水指标，可以进行收储。 二是直接向取用水户回购的节水量，亦即对于取用水户投资节约的水权（含农民通过农艺节水、高效节水灌溉设施等新增的节水量），予以回购，形成储备水权。 三是无偿收回的闲置取用水指标，亦即通过取水许可动态管理，将取水许可证量偏大的部分予以收回，并纳入储备水权。二是建立健全相关制度，重点是建立健全用水权初始分配制度，并按照物权法定等要求，在法律法规和相关制度建设中明确区域水权和取用水户取水权、用水权的权利义务内容，规定更为合理的权利期限，保障水权的实现。 有偿出让水权制度是指国家以水资源所有者的身份向水资源使用者有偿让渡一定期限的水资源使用权，并收取水资源出让金的制度。其目的是发挥市场配置水资源作用，进一步体现国家作为水资源所有权人的权益，促进水资源的节约与保护。
来源：水利发展研究 2021.9
