Part
Ⅰ
基本情况
山东省临沂市是一个典型的农业大市、山区大市，搞好农田水利工程建设与管理，对全市农业丰收、群众致富乃至整个国民经济的发展至关重要。多年来，全市各级坚持不懈地开展农田水利建设，掀起了一个又一个的高潮，先后涌现出了莒南县厉家寨整山治水，费县大田庄小型水利工程产权制度改革、发展民营水利的先进经验与典型事例。特别是2011年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》出台以来，全市农田水利工程建设再次驶入快车道。临沂市农田水利工程建设历程主要分为两个阶段：一是2009年以前。该阶段建设除灌区工程外，大多以村集体或个人大户为主、各级财政补助为辅。二是2009年及以后。该阶段建设自小型农田水利重点县建设实施以来，以各级财政补助为主、村集体或个人大户为辅。截至2020年底，全市万亩以上大中灌区有81处，农田水利工程（不包括大中灌区骨干工程）有2.7万余处，全市农业灌溉面积达到615.7万亩，有效灌溉面积达到534.9万亩，已建农田水利工程主要有塘坝、小泵站、机电井、小渠道和池窖等。其中塘坝3454座，设计控制面积53万亩；小泵站1257座，设计控制面积52.4万亩；灌溉用机电井18866眼，设计控制面积120.9万亩；流量小于1.0立方米/秒的小渠道2660.3公里，设计控制面积274.3万亩；池窖1067处，设计控制面积6.03万亩。 大中型灌区现有支渠826条，其中，正常运行的支渠有439条，占53.1%，非正常运行的支渠有387条，占46.9%。大型灌区及重点中型灌区骨干渠系管理单位主要人员为全额事业编制人员，有效灌溉面积5万亩以下中型灌区骨干渠系由镇政府和集体管理，2020年运行费用为5925万元，水费收取2937万元。近10年来，水利部门投资的“五小水利”工程有8751处，其中，正常运行的工程有7723处，占总数的88.3%；非正常运行的工程有1028处，占总数的11.7%；协会和集体管理的工程有8216处，承包管理的工程有535处。
Part Ⅱ 主要经验做法 大中型灌区按照主管部门批准的用水定额向用户计划供水，在灌溉用水时，由灌区管理所、农民用水户协会、受益村及用水户4方现场计量。为达到节约用水的目的，逐步实行差别水价，实行分类价格政策，根据粮食作物、经济作物、养殖业和不同用途，采取不同的供水价格。实行分档水价，即超定额用水累进加价，阶梯水量和差价设置合理，取得了较明显的节水效果。2020年各县（区）累计分解下达水权量36474.28万立方米，发放水权证97套。 各主要灌区管理单位根据灌区现状作物灌溉情况，总结群众丰产灌水经验，借鉴临近灌区和山东省水利科学研究院“六五”期间全省9个试验站的灌溉试验成果，按照“三高农业”作物需水规律科学合理地确定设计参数，根据水量平衡原理分析制定作物灌溉制度。同时，依托农业水价综合改革工作，全市各县（区）积极筹措资金，落实在建工程配套完善及已建工程提升改造，购置计量设施用于灌溉计量；将工程自动化测报系统建设、计量设施配套纳入大型灌区续建配套与节水改造、中型灌区节水改造、小型农田水利建设、水资源信息测报等建设。2020年全市新增计量设施1232套，改造提升计量设施877套。目前，大中型灌区骨干渠道与重点项目区都基本配备了测量设施或移动计量设备。 按照“谁投资、谁所有，谁受益、谁负担”的原则，落实农田水利工程的产权主体，其中，重点工程建成后产权归县政府、乡镇政府；财政补助村集体自筹资金兴建的工程产权归村集体。农田水利工程验收完成后，工程建设管理局及时与有关机构办理移交手续。 大中型灌区维护经费的主要来源是各级财政投入及水费。小型农田水利设施管理经费由受益农村集体经济组织、农民用水户协会等承担，各级财政每年拿出部分资金安排日常维护管理费用。小型农业灌溉工程由运行管护主体筹集维护费。部分县（区）小型农田水利设施管理采取"以奖代补"、吸引社会资金等方式，引导村民筹资投劳，建立了多主体、多渠道投资的小型农田水利维护投入机制。2010—2017年，临沂市每年安排市级财政资金1000多万元用于重点项目片区工程运行。 Part Ⅲ 存在的困难和问题 全市8216处协会和集体管理的工程中，有2297处为村集体管理，占小型农田水利工程总数的28%，这些工程多分布于粮油种植区，经济收益低，灌溉收费困难，无个人和协会愿意参与管理，管理主体不明确，管理责任难以落实，管护不到位，正常运行难保障。同时，机构改革后，已建农田水利工程仍由原水利部门管理，工程建设与监督管理分离，增加工程管理难度，需要进一步理顺农田水利工程运行管护体制与机制。如在费县，按照水利部门要求，新建小型农田水利工程管护主体确定为项目所在乡镇农民用水户协会，但因技术、工资等原因，实际操作中，协会会长大多由水库管理所所长担任，目前，根据各级组织部门发文要求，“不允许在职、辞职或退休不满3年的人员在行业协会兼职或任职”，部分乡镇农民用水户协会调整或注销，致使部分工程出现管护主体缺失、运作困难等问题，直接影响了小型农田水利工程的使用。沂水县部分乡镇也出现这种情况。 农民用水组织没有办公经费来源，巩固完善农民用水户协会有一定的困难，缺乏地方政策和地方政府的支持，很难形成良性运行。很多乡镇虽然成立了农民用水户协会，但要使其可持续规范运行，困难还很多，种植粮油收益低，群众参与度不高，协会自身造血功能不足，造成基层水利合作组织发展动能不足，制约了职能的正常发挥。 由于目前农业生产效益较低，工程维护、灌溉管理、水费计收等管理费用无有效来源，农田水利工程普遍缺少管护资金，仅各级财政拨付部分维修养护经费，不能满足正常运行费用。村集体管理经营的小型农田水利工程，日常维护资金更是缺乏，易造成工程老化失修，影响工程效益，如何加强建后管理，保障工程长久运行，是目前急待解决的问题。全市有226处粮油种植区集体管理的小型农田水利工程，因缺乏管理资金，管理责任难以落实，涉及面积8.07万亩。沂南县原杨坡镇2011年度小型农田水利重点县项目区，建设小型提水泵站17处，控制长虹岭粮油种植灌溉面积1.1万亩，工程建成后，项目由村集体管理，经2年运行后，工程管护费用难以收取，有7处泵站停止运行，工程不能发挥正常效益。 为保证小型灌溉泵站机组在高效区内运行，项目规划设计时，划分了轮灌组，设计了每次同时灌溉的面积。实际使用时，由于种植结构的不统一，作物灌水时间不一致，项目灌溉难以统一组织，开机时仅有几户甚至一户村民灌溉，造成大马拉小车的现象，加大了电力损耗，加上种植粮油作物收益低，使用泵站灌溉的费用较高，群众使用工程灌溉的积极性不高，制约了灌溉工程的使用效率。据调查统计，全市有53处泵站受农业种植结构影响，群众不愿意使用，涉及面积2.83万亩。 目前在小型农田水利工程运行过程中，相关设备和人力资源缺乏、农田水利工程维护管理工作落实不到位。水利工程基层管理人员专业水平不高，农村管理人员管理粗放。宣传不到位，基层对《农田水利管理办法》执行与监管力度不够，基层群众、企业对管理办法了解不足，对农田水利工程保护管理意识不强，存在工程破坏现象，个别工程占用不办理相关手续。 大中型灌区主要开发于20世纪60十年代，由于当时技术与经济条件的限制，部分工程配套先天不足，加之工程长期运行，节水改造滞后，灌溉渠系老化退化严重，不能及时维修，部分工程不能正常运行。据统计，全市设计万亩以上灌区，有近一半因工程老化退化运行面积达不到设计标准，涉及172条支渠、灌溉面积195.5万亩，占非正常运行灌区工程面积的57.1%。沂水县跋山灌区初期只开发建设了主干渠，支渠一直没有开发，致使工程配套先天性不足，灌区不能运行。
Part Ⅳ 措施与建议 1、继续深化中小型农田水利工程管理改革，积极主动地探索适合本地的农田水利工程运行维护管理体制与机制 应利用好各种优惠政策，搞好工作结合，培育农田水利工程运行维护的市场主体，加快农田水利工程管护企业或公司化运作模式的推进。 对部分灌区配套不全，只建设了干渠的工程，建议加大国家、省投资比例，尽快配套完善、以更好地发挥骨干工程节水改造的整体运行效益，同时，1998年以来，国家对大型和重点中型灌区的投入主要用于灌区骨干工程，末级渠系投资渠道少，使得骨干工程与末级渠系建设不同步，制约了灌区整个工程建设运行效益的充分发挥，急需改造。建议国家加大灌区末级渠系建设投入力度。
来源：水利发展研究 2021.09
