水利研究 | 凉州区农业水价改革影响因素分析及思考
公告类型:新闻动态发布时间:2021-11-03 15:03:44

前 言

实践表明,灌溉水作为一种特殊的商品,可以随着经济和社会发展,通过价格杠杆来调节农业用水的消耗量。中央、省、市相继出台了推进农业水价综合改革的意见和实施了国家节水行动方案,通过同步完善现行水价政策措施,充分发挥水价的杠杆作用,不仅有力撬动了农业种植结构高质量调整,也提升了水资源利用效率,进一步促进了全社会节约用水意识提高,有效保障了国家节水行动重点任务的落实。


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农业水价改革现状

(一)区域概况
甘肃省武威市凉州区位于石羊河流域中上游,辖37个乡镇、2个生态建设指挥部,总人口为101.8万人,其中乡村人口为52.56万人,耕地面积为149.77万亩,人均耕地面积为1.95亩。现已建成3座中型水库,骨干输水工程长864公里。全区分配水量为10.05亿立方米,其中农业用水7.32亿立方米,占72.8%,2018年万元国内生产总值用水量为273.57立方米。
(二)农业水价改革进展情况
凉州区稳步推进农业水价改革。从2006年开始推进水权制度改革,将水权逐级明晰到全区433个村级农民用水户协会,由农民用水户协会明确到17.48万个用水户,为农业水价改革提供了基础保障。从2007年开始随着机井和渠道量水设施的升级改造,供用水计量设施逐步配套完善,井口全部安装了智能化计量设施,干支渠道全部建设了供水计量工程设施,斗口设立了量水设施和标准量水断面,按方计量收费具备了必要的技术支撑。从2013年开始对地下水的使用费用由机井管理费改革为计量收取水费,并探索实行分类差别水价、超定额累进加价水价制度,初步建立形成有利于促进节约用水、种植结构调整的长效机制,实现从按亩收费向按方计量收费转变。
(三)农业水价水平
2006年以来,凉州区对水价进行了几次较大幅度的调整,目前执行水价标准为2013年调整后的标准。农业水价与水费收缴标准情况如表1所列。

(四)与周边地区对比情况

从河西地区农业水价改革总体情况看,凉州区水价改革起步较早,创新实践了分类差别水价、超定额累进加价等多样化水价政策,但近年来步伐相对缓慢。凉州区现状地表水水价在河西地区处于中等偏上水平,与张掖市山丹县、武威市民勤县和古浪县相比还有一定差距;地下水水价在河西地区处于最低水平。河西地区各县(市、区)农业灌溉水价对比分析情况如表2所列。


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影响农业水价改革因素分析

(一)水资源禀赋方面

凉州区人均水资源量为692立方米,是甘肃省人均水资源量的1/2、全国人均水资源量的1/3,是河西地区水资源最缺乏的县(市、区)。总体上看,凉州区水资源使用价格与水资源稀缺程度关联不紧密、与经济社会发展不协调,农业水价未能充分反映水资源的稀缺程度。

(二)农业效益方面

近年来,凉州区的农业发展取得了长足的进步,种植的经济作物面积已超过40.00万亩,已成为西北地区最大的日光温室反季节蔬菜生产基地,设施蔬菜生产规模、生产效益居全省之首。截至2019年底,以日光温室为主的设施蔬菜种植面积为11.83万亩,总产值达30.7亿元,主要农作物单方水效益达1.00元/立方米以上,推广的马铃薯、番茄、胡萝卜等作物单方水效益超过2.00元/立方米。根据凉州区农业农村部门有关统计,单方水效益为:玉米1.36元/立方米,小麦1.05元/立方米,马铃薯3.54元/立方米,番茄制种8.30元/立方米,大蒜10.50元/立方米,胡萝卜2.30元/立方米。为适应农业农村振兴的需要,通过发挥水价调节阀的作用,推行更加有效的分类水价,有利于进一步促进农业种植结构调整优化,扩大设施蔬菜、中药材、马铃薯等低耗水高效益经济作物面积,撬动和提升农业整体效益。

(三)水利行业发展方面

目前凉州区7个灌区水管单位全部为准公益性自收自支事业单位,现有在职人员1243名,管理干支渠道247条1004.33公里、集中供水厂11座、供水站2座、输配水干支管网4956公里。一方面职工工资、社保费用、水利工程设施养护费用等在逐年上涨,2018年较2013年,职工薪酬涨幅达60%。另一方面从2013年至今水费标准错失调价窗口期,而未能实现同步上涨,水管单位水费保本微利的动态平衡机制失衡。保持水价调整与水利行业良性发展动态平衡,有利于保障水利管理和水利工程设施的良性运行,也有利于稳步推进水管体制改革。

(四)农村耕地撂荒方面
据统计,凉州区耕地撂荒2017年约5.66万亩,2018年约8.19万亩,2019年约7.78万亩。尽管中央一直把稳定农业发展当做经济社会发展的压舱石而高度重视、大力扶持,但农业生产仍未走出比较效益低的现状,这是导致土地撂荒的直接原因。由于种植业普遍效益低,外出务工1个月的收入普遍超过种田1年的种植业收入,大量农业劳动力外出转向第二、第三产业,致使从事农业生产的劳动力流失严重,大量土地无人耕种或无力耕种,一定程度上也加剧了耕地撂荒。同时随着农药、环境生态成本、农机作业和人口老龄化带来的劳动力成本上涨等农业生产成本的增长,也成为了耕地被动撂荒的实际因素。水资源是农业生产的基本要素,水费上涨必然使农业生产成本增加,但并不是生产成本增高的主要因素,也不是导致土地撂荒的直接原因。
(五)水利工程设施配套方面

目前,凉州区还有近30%的田间末级渠系未配套,高效节水灌溉工程覆盖率只有45%左右,且部分区域由于后期运行费用高等因素设施运行率低。河水灌区有1345处斗口计量设施、井水灌区有1461眼机电井智能化计量设施未维修改造。农田水利基础设施短板不利于农业水价政策的落实和农民水费负担的减轻。


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推进农业水价改革的思考

农业水价改革涉及农业生产要素重要一环,应综合考虑水资源禀赋条件、农业水利工程现状和农业发展方向,把价格调整与强化农业节水、完善节水量水工程条件、加强基层用水组织建设等同步进行,建立健全反映全区水资源稀缺程度和供水成本的价格体系。

(一)形成水价调整促进农业节水机制

调整农业水价,实行农业用水分类、分档水价制度,对于优化农业种植结构提高单方水效益,推进农业节水,具有明显的牵引和促进作用。这需要在制度上进一步配套和完善。一是应适时调整供水价格,发挥分类水价作用,优先和充分利用地表水,高效和节约利用地下水。二是应建立有利于调结构、促节水的差别水价制度,对种植鼓励发展的高效作物且集中连片应用高效节水灌溉技术的,实行优惠水价,对种植低效作物或未使用已配套高效节水灌溉设施的,实行上浮水价。三是应构建促进农业产业发展的政策制度环境,推动农业种植结构优化调整,实现稳粮、优经、扩饲的目标要求,同时加快培育种植大户、家庭农场、合作社、龙头企业、农业产业化联合体等新型经营主体,通过土地流转,发展规模化经营种植,提升产业集约化发展水平。

(二)提升精准计量能力建设

全面推进终端计量供水,对地下水灌溉计量设施适时升级物联网计量设施,对地表水斗口标准量水断面和量水标尺适时进行现代化升级改造,实现所有井口、斗口精准计量,保证供水精准计量,为水费精确按方计量收费提供必要的技术支撑。

(三)推进供水和用水环节均衡发展

结合大中型灌区节水改造和高标准农田建设等基础设施建设,大力降低供水环节的输水损失。同时积极推广以滴灌、管灌为主的高效节水灌溉技术,融合推广耕作保墒、垄膜沟灌等农艺节水技术,有条件的同步配套土壤墒情、精量施肥、灌溉水量等智能化监测控制设备,实现水肥一体化自动控制,有效提高用水环节灌溉水利用效率,实现供水和用水两个环节均衡发展。

(四)探索末级渠系水价提升农民用水户协会造血能力

末级渠系作为农业供水末端的“毛细血管”,是农业生产的最近的农田水利工程,末级渠系的正常运行是农业生产可持续发展的基本保障。目前作为末级渠系管护主体的农民用水户协会,不仅缺乏必要的资金保障,也缺少专业的技术力量。探索建立以政府指导下的末级渠系水价协商定价机制,推进末级渠系水费制度化和规范化,形成农民用水户协会自身造血功能,有利于全面提升农民用水户协会工程运行维护、用水管理等有关用水事务的综合管理能力。

(五)加快小型农田水利工程设施确权
当前,农村生产方式正在发生重大变革,土地二次流转趋势化、劳动人员老弱化、农业服务专业化,对农田水利的组织形式提出新的更高要求。为适应这种发展趋势,需要进一步释放各类农业生产要素,必须加快推进小型农田水利工程产权制度改革。
(六)健全完善农业水价改革配套制度
农业水价改革关系农业生产,应适时修订完善水费收缴管理办法等文件,规范水费征收管理工作。进一步健全水权分配落实机制,完善水价政策和水权管理、水量调度、取用水监测、定额管理等工作。严格落实“公开配水面积、公开配水时间、公开配水流量、公开水价标准、公开收费额度,接受上级部门和群众监督”的“五公开二监督”制度。制定发布鼓励和限制类农作物名录,完善用水补贴、节水奖励政策措施。

来源:水利发展研究 2021.09

作者:张玉存