我国的水资源管理领域遵循水量和水质分开管理的思路，制定了《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》这两部主要的部门法。从立法目的来看，《中华人民共和国水法》侧重于“合理开发、利用、节约和保护水资源”，《中华人民共和国水污染防治法》则侧重于“防治水污染，保护水生态”。可以看出，《中华人民共和国水法》的保护重点在于“水资源”，更加强调水作为资源的水量;而《中华人民共和国水污染防治法》则偏重于“水生态”，更加强调为维护水生态系统健康而必须达到一定的水质。由此导致的问题是，在涉水事务中水行政主管部门和生态环境主管部门均为主管部门，但它们在水质管理、监测手段、监测数据发布职责划分方面存在不明确甚至冲突的情况。水资源本身，尤其是作为水资源物质载体的流域的水生态系统是一个整体，缺乏足量的、达到一定质量要求的水会导致流域水生态系统的整体受损。从水量和水质两方面对水资源的管理是人类根据自身需要而对水体进行的物理分割。忽视了水生态系统是一个整体的自然规律。一方面，在现有的水量和水质由不同部门主管的情况下，流域机构或者地方政府水行政主管部门的关注重点在于水量的多少和水资源的利用，而难以考虑由生态环境部门所关注的水环境质量问题，更难以关注整个流域水生态系统的健康程度和生态功能实现的问题。例如，在祁连山系列环境污染案件中，祁连山部分水电设施违法建设、违规运行，导致下游河段水生态系统遭到破坏，造成这一问题的重要原因之一是作为水电站主管部门的水行政主管部门片面关注水量和发电量，而忽视了生态环境用水通过实现生态功能确保流域生态系统的健康。另一方面，由生态环境主管部门主导制定的能源开发生态环境保护相关政策法律则重点关注废水达标排放、循环利用、水质监测、水污染事故处置等与水质相关的内容，而难以关注能源开发中的水量问题。由此导致的结果是，水资源管理，尤其是在流域管理中，经常由于双方部门之间在分权不明确的情况下，水行政主管部门与生态环境主管部门之间、不同层级地方政府的水行政主管部门或生态环境主管部门之间、流域和区域水行政主管部门之间就同一涉水事项存在如果对自己有利则相互争夺，如果认为是给自己部门增加负担则相互推诿，经常发生“环保不下河、水利不上岸”的现象。

充分重视和尊重能源与水资源之间存在的客观联系，正视我国能源和水资源反向地理分布的客观事实，既是有效解决我国能源开采、加工中面临水资源瓶颈的客观需要，也是能源开发中保护水资源实现水资源和能源可持续发展的必由之路。我国能源开发中存在的“能—水矛盾”反映出这样一个事实，即需要以系统的思维和视角在能源开发与水资源保护之间实现平衡。能源资源，尤其是煤炭、石油、天然气等一次能源不仅是环境要素，还是埋藏于地下的自然资源;它们是生态系统的组成部分，同时是“山水林田湖草生命共同体”的组成部分。习近平总书记指出:“要用系统论的思想方法看问题，统筹山水林田湖草系统治理。”在生命共同体中，各要素可能同时是自然环境、生态系统和自然资源中的两者或全部，它们之间具有高度的关联性，山川、河流、森林、土壤、湖泊是一个有机整体，它们之间既相互依赖，又相互影响。自然资源、生态系统和自然环境之间存在这样一种辩证关系:就自然资源与生态系统之间的关系而言，当自然资源作为生态系统的组成部分时，人类在开发一种自然资源时可能会对其他自然资源产生影响，并进而影响生态系统。合理利用自然资源、保护自然环境、维护生态平衡都是保护生态系统的重要方面，保护生态系统要求把自然资源开发利用同生态系统和自然资源的保护密切结合起来;就自然环境与生态系统之间的关系而言，环境保护的核心是保护健康的生态系统，改善脆弱的生态系统使之更加健康和稳定，生态系统是自然环境的核心，健康的生态系统是其中的关键;就自然环境与自然资源之间的关系而言，环境保护和自然资源保护密不可分，合理利用自然资源、保护自然环境、维护生态平衡都是环境保护的重要方面，环境保护要求把自然资源开发利用同自然环境和自然资源的保护密切结合起来。在自然资源管理中，如果实施分割式管理，势必会割裂生命共同体各要素之间的关联性，进而对生态系统产生负面影响，而这种影响可能是一旦破坏就难以恢复的不可逆影响。“能—水矛盾”的存在就是因为片面强调能源资源的开发而忽视水资源保护，进而导致破坏能源生产地区周围的生态环境。因此，生态环境和自然资源保护必须采用整体性和系统性的视角和方法，在开发能源资源过程中必须考虑对水资源和整个生态环境的影响。中共十八届四中全会报告明确指出:“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，“法律的生命在于执行，法律的权威来自执行”。中共十九大报告进一步要求“坚持全面依法治国”。在法律政策层面，需要将“山水林田湖草是一个生命共同体”作为原则和理念，尊重能源和水资源之间的客观联系，推动能源开发中水资源保护法律制度科学化，实现能源开发与水资源保护的协调推进。

能源法律与政策的制定要充分考虑其对水资源产生的影响，并使之与我国的最严格水资源管理制度相协调。在现行部门立法的模式下，特别需要注意的是需要“通过立法防止部门利益凌驾于社会整体利益之上，禁止相关部门一味追求本部门短期利益的最大化而忽视可持续发展”。具体而言:(1)在国家法律层面，将“能—水关联”纳入能源基本法和单行法，为“能—水关联”提供法律确认。国家能源局于2020年4月10日公布了《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》，其中共有8处关于“生态”的规定(第3条、第19条、第34条、第35条、第47条)。《中华人民共和国煤炭法》中仅有保障煤矿用水的规定，缺乏水资源保护的规定;《中华人民共和国可再生能源法》缺乏关于水资源保护的规定;《中华人民共和国电力法》只有第17条提出电力企业应当节约用水。需要指出的是，这些规定大多是关于生态文明建设、环境保护、污染防治、节约用水的原则性规定，对能源开发中的水资源保护的针对性较弱;同时，由于违法责任的缺乏，使能源法律中关于生态环境保护的原则性规定也缺乏应有的威慑力。笔者建议在《中华人民共和国能源法》《中华人民共和国煤炭法》和《中华人民共和国电力法》中增加能源开发中保护水资源的规定，以最严格水资源管理制度作为能源开发利用必须遵循的基本制度，以用水总量红线、用水效率红线和水功能区限制纳污红线严格限制能源开发活动对周围环境尤其是对水资源、水生态系统的影响;能源开发项目必须经过严格的环境影响评价，充分评估该项目对当地水资源承载力的影响，以环境影响评价为前置条件实现能源开发与水资源保护的协调推进;从原则上规定能源开发活动尤其是能源基地的建设运行中必须保证当地的生态环境用水;在新能源法律领域，注重新能源生产对水资源产生的影响，在立法修改时将“鼓励耗水少、污染少的新能源发展”写入《中华人民共和国可再生能源法》。(2)在能源政策层面，需要进一步强化“能—水关联”规律，在能源基本法中和单行法相呼应。在制定“十四五”期间的能源行业发展规划时，需要充分考虑不同地区的能源，尤其是煤炭和水资源匹配情况，尊重当地的水资源承载力，减少在干旱或半干旱缺水地区，如我国西部和北部省份的煤炭开采和利用活动;在进行能源基地规划时，将拟建地的水资源论证报告书及水利部的审查意见作为决定是否建设能源基地的前提条件;以最严格水资源管理制度中的用水总量控制为制定依据，以水资源规划中的“分水方案”所规定的省级分水量作为能源和矿产资源开发利用不可突破的“红线”，完善省、市、县三级取用水总量控制指标体系;考虑到我国《全国矿产资源规划(2016—2020年)》和《能源发展“十三五”规划》以及煤炭、石油、天然气、煤化工行业规划中与生态环境保护相关的内容多为“坚持生态保护第一”“依法严格控制采矿活动对生态环境的影响”以及“大力推进生态文明建设”等原则性较强的规定，建议在执行新的能源和矿产资源规划时应在相关规划中明确规定全国以及各省区的能源和矿产资源开发活动必须以当地水资源承载力为限，以规划的统一实现能源开发与水资源保护的协调推进。