前 言
作为中华民族的母亲河，黄河流域是中华文明的主要发祥地，具有悠久的人文、厚重的历史、辉煌的经济，但也面临着脆弱的生态，是我国重要的生态屏障、重要的经济地带和巩固全面建成小康社会的重要区域。新中国成立以来，党中央和国务院对黄河流域治理和开发极为重视，始终把它列为国家的一件大事列入重要议事日程。历史上毛泽东、周恩来等党和国家领导人也多次亲临黄河视察，做出重要批示，期间，采取了一系列的举措，成立黄河规划委、编制治理开发规划、修建水利设施、治理黄河水道等，然而，黄河流域生态环境天然脆弱，水少沙多，自然禀赋较差，资源环境承载能力有限，黄河流域水土流失和黄河水患综合治理一直面临巨大挑战。党和国家对黄河流域水土流失和黄河水患进行了长期大规模综合治理，保障了黄河流域生态安全与经济社会发展。
Part Ⅰ 黄河流域生态保护与高质量发展是适应时代发展所需的国家战略 黄河流域是中华民族的主要发祥地、国家重要生态安全屏障、国家经济版图重要组成部分和巩固全面建成小康社会的重要区域。黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，是习近平生态文明思想在黄河流域的具体体现，是以习近平同志为核心的党中央在新发展阶段构建高质量发展国土空间布局的大手笔之作，是对区域发展战略的丰富和完善。
Part Ⅱ 黄河流域生态保护与高质量发展是探索区域和流域综合治理的区域重大战略 古今中外，人类经济社会的发展历程总是伴随着大江大河的开发和治理。回顾黄河治理历史，从某种意义上说，中华民族治理黄河的历史也是一部治国史。历史上，黄河三年两决口、百年一改道。据统计，从先秦到解放前的2500多年间，黄河下游共决溢1500多次，改道26次，北达天津，南抵江淮。长期以来，受生产力水平和社会制度的制约，由于自然灾害频发，再加上人为破坏，黄河水害严重，给沿岸百姓带来深重灾难，屡治屡决的局面始终没有根本改观，黄河沿岸人民的美好愿望一直难以实现。从现实看，洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。黄河流域“地上悬河”形势严峻，下游地上悬河长达800公里，上游宁蒙河段淤积形成新悬河；下游滩区既是黄河滞洪沉沙的场所，防洪运用和经济发展矛盾长期存在；下游防洪短板突出，洪水预见期短、威胁大。其次，黄河流域存在着过度开发的问题，中下游地区的工业生产、农业面源污染和生活污水造成流域的水质普遍较差。黄河流域用水供需矛盾较为突出，水资源保障形势严峻。根据数据资料显示，黄河流域的水资源总量不到长江流域的7%，人均占有量仅为全国平均水平的27%。加上，现有水资源的利用较为粗放、农业用水效率不高、水资源开发利用率强度大等，这一系列问题都成为困扰黄河流域生态保护和流域综合治理的瓶颈。 因此，要深刻分析黄河长期以来久治难愈的复杂根源，准确把握大江大河的治理规律，借鉴国际上的流域治理的先进经验，推动黄河流域治理迈上新台阶。要提高防洪减灾能力，发挥水利枢纽工程灌溉、调蓄径流的作用，建设分洪、蓄洪区，调节洪水，减轻洪灾，修筑河堤、疏浚河道，便利航运和防洪。加大植树造林力度，保护自然植被，增强涵养水源功能，减少水土流失及河道泥沙淤积。加强流域生态环境治理。提高城市化地区集中人口和经济要素的承载功能，调整和优化产业结构，促进产业转型升级，加大节能减排技术改造，减轻工业和生活排放强度，缓解人类生产、生活行为对生态空间造成的挤压。无论是从黄河治理历史还是从现实发展情况看，唯有“大保护”与“大治理”并重，才能推动流域合理保护与开发，才能根本上解决好黄河流域生态保护与高质量发展的问题。 黄河流域是中国第二大流域，流域面积广、人口数量大、经济占比高，资源储量足，是中国区域经济发展的重要板块和增长极，推动黄河流域生态保护和高质量发展，关系区域协调发展和经济社会高质量发展。黄河流域是落后欠发达地区，还存在着诸多的短板和弱项。从整体上看，黄河流域多数省份为欠发达地区，其中西部省份占绝大多数。黄河流经的九省（区）中青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西等六个省（区）为西部地区，西部省份占比达到三分之二。从经济发展角度看，经济发展普遍落后，根据2019人均GDP统计指标显示，沿黄省份全部低于全国平均水平，其中，人均GDP最高的山东省仅为7.07万元，略低于全国7.09万元。贫困问题始终制约沿黄流域地区发展的重大问题，集中连片特困地区、“三区”、“三州”大部分都分布在这些地区，全国14个集中连片特困地区有5个涉及黄河流域，黄河流域地区是全国脱贫攻坚的主战场，全面建成小康之后，沿黄西部省份的重点是做好巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作，抓住国家集中支持一批乡村振兴重点帮扶县的战略机遇，巩固脱贫成果，增强内生发展能力。黄河流域地域跨三大地带，经济发展水平内部差距大、呈明显梯度。沿黄九省（区）横跨东、中、西三大地带，其中六个省（区）为西部地区，山西、河南为中部地区，山东为东部地区，黄河流域的内部发展差距大，2019年人均GDP最高的山东省为70652.62元，人均GDP最低的是甘肃省32994.56元，两者相差2.1倍。源头的青海玉树州与入海口的山东东营市人均地区生产总值相差超过10倍，见图2所示。因此，推动黄河流域生态保护与高质量发展不是事关全国层面的区域协调发展问题，补上全国经济发展的短板和弱项，也是推动黄河流域内部协调发展的重大战略，是事关全局的大战略。可以说，解决了黄河流域的保护与发展问题，就牵住了弥补中国经济社会发展短板的“牛鼻子”。 在高质量发展导向下，各地积极探索高质量发展的新路径，由于各地所处的城镇化和工业化发展阶段不同，区位条件、资源状况、要素禀赋不一，高质量发展的路径也理应不同。与全国平均水平相比，黄河流域9省（区）黄河流域在经济发展水平、城镇化、工业化、产业结构方面还相对落后。按照美国经济学家钱纳里等人的划分方法，工业化进程大致可以分为工业化初期、中期和后期三个不同的阶段。根据指标测算，我国整体已经进入了后工业化阶段。但是，沿黄九省（区）工业化进程仍然滞后于全国平均水平，只有山东已经进入工业化后期阶段，山西、内蒙古、河南、四川、陕西、青海、宁夏处于工业化中后期阶段，甘肃还处于工业化前中期阶段（见表1）。 在生态环境保护和资源约束趋紧的条件下，黄河流域要积极探索适合黄河流域资源禀赋的产业发展新路子，立足比较优势条件，构建符合高质量发展的动力系统，结合资源禀赋、历史底蕴、区位条件、产业基础，遵循“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”的发展原则，积极探索富有地域特色的高质量发展路径。黄河流域地域面积广、地区差异大，各地要在主体功能区规划的基础上找准定位，上游的三江源、祁连山等重要生态功能区的重点功能定位是保护生态、涵养水源，提供和创造更多绿色生态产品，要限制或禁止发展工业，不允许高强度的工业开发。河套灌区、汾渭平原等粮食主产区要发挥“国家粮仓”功能，重点发展现代化农业，积极配合国家做好“藏粮于地、藏粮于技”战略，提高农产品质量和品质，为新发展阶段保障国家粮食安全做出贡献。黄河流域拥有郑州、济南、西安、太原等区域中心城市，以及中原城市群、山东半岛城市群、关中城市群等国家级城市群，这些经济发展条件好的城市化地区要朝着规模化、集约发展方向，进一步提高承载更多经济和人口要素的能力，更有效率地推动基础设施和公共服务均等化。 构建新发展格局要实现生产、分配、流通、消费等各环节的全面畅通。作为中国经济社会发展中具有举足轻重的增长极，黄河流域要在构建新发展格局中发挥重要作用、体现重要地位。从生产角度看，黄河流域资源丰富，是农业生产、生态产品和工业生产的重要空间，黄河流域是我国重要生态屏障和“国家粮仓”。青海、甘肃、内蒙等西北地区是我国的重要生态屏障，是国家主体功能区中生态产品主要提供区，拥有青海三江源国家森林公园等。河南是国家重要的粮食主产区。从需求角度看，黄河流域人口分布多，2019年黄河流域九省（区）常住人口规模为4.22亿人，占全国人口规模的30.13%，是人口红利最富集的地区之一。其中，河南、山东是中国的人口大省，人口规模接近上亿人，分列全国人口规模第2、3位，人口规模大，既为产业发展提供了丰富的劳动力，也蕴含着巨大的消费市场，具有强大的本地市场效应，这正符合形成新发展格局中构建完善的内需体系的需要。从流通体系角度看，河南、山东是全国重大交通枢纽中心和大通道，是全国物质流通的重要枢纽，是实现物畅其流、人畅其行的重要通道。黄河流域所处的交通区位和发达的交通网络，不仅能够为本区域发展提供强大的物流支撑，也为构建现代化流通体系提供强大支持。 Part Ⅲ 黄河流域生态保护与高质量发展的四大战略目标取向 推动黄河流域生态保护与高质量发展是个系统工程，需要久久为功。要立足现实问题，以构建协同治理长效机制为抓手，大力提高流域治理能力。要深刻认识黄河流域高质量发展面临的困难与机遇，破解协同发展的体制机制障碍。要加强黄河文化遗产发掘和保护，探索创新黄河文化传播路径，让黄河文化的根魂永久延续。要把握进入新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重大逻辑，发挥黄河流域在“双循环”格局中的重要作用。 无论是从历史还是现实看，推进黄河流域生态保护和高质量发展是完善中国空间治理，构建新时代空间布局优化的重要战略举措。提高黄河流域综合治理水平，需要处理好以下几对关系。第一对关系是“水”与“沙”的关系，确保防洪安全必须治理好水沙关系。洪水风险依然是黄河流域的最大威胁。确保黄河防洪安全、长治久安始终是黄河治理的重中之重。黄河流域水少沙多、水沙关系不协调，这是黄河流域复杂难治的症结所在。黄河水害隐患像一把利剑悬在头上，要保障黄河长久安澜，必须紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”。统筹兼顾，完善上游防洪工程体系，完善沿黄城市防洪工程体系建设，推进水库加固和山洪灾害防治，提高防洪减灾能力。要完善水沙调控机制，解决流域治理中普遍存在的“九龙治水、分头管理”的顽疾，实施有针对性的河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全。第二对关系是“水”与“产”的关系，要做到以水定产，提高水资源集约利用率。黄河水资源严重短缺、时空分布不均衡，从现有的“水”“产”关系来看，黄河流域水资源开发利用率过高，长期超过流域水资源承载能力，严重制约了黄河流域生态保护和高质量发展。因此，要进行统筹规划、系统谋划、综合治理，坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”的系列原则，把水资源作为最大的刚性约束，在科学测定水资源总量的基础上，合理规划黄河流域的人口、城市和产业发展的容量和承载力，从供需两端同时入手解决水资源的供需矛盾，坚决抑制不合理用水需求，通过节水技术应用推广提高全社会节水能力，推动用水方式向集约高效转变。第三对关系是处理好“大保护”与“大治理”的关系。保护与治理是辩证统一的，保护是目的，治理是手段，两者统一于黄河流域的可持续发展和高质量发展。没有良好的生态环境，高质量发展无从谈起，没有高质量的发展也无法真正实现生态环保和可持续发展。当然，由于黄河流域各段所处环境有所差异，各省（区）在黄河流域生态保护和高质量发展上的功能定位不同（见表2），黄河上游重点在于水源涵养功能，黄河中游侧重于水土保持功能，黄河下游侧重于湿地保护和生态治理，当然，整个黄河流域都需注重生态保护和高质量发展，要遵循“注重统筹、有所区分、因地制宜、协同治理”的原则。 “九龙治水、分头管理”由来已久，是大江大河水资源管理的老大难问题。与长江流域大开发存在一些共性问题类似，黄河流域也存在着过头管理、碎片化监管、缺乏整体协同效应等问题。一方面，水资源和流域经济的特点决定了多部门管理的特殊性和必要性，水资源管理涉及部门众多，水利部、流域管理委员会、地方政府都是管理部门也是利益相关主体，各部门各自为政，交通、环保、水利等各部门都是流域管理相关主体，各部门立足自身职责，本位主义严重。由于缺乏完善的流域管理体制，难以达成流域发展的协同效应。沿黄九省（区）、十多个部门来管理黄河、利用黄河，加上黄河流域本身自然资源禀赋较差，水资源保障能力较弱，导致黄河流域治理难度更加突出。黄河不同流域地段的功能定位不同、存在问题各异，应该分类施策、综合治理。从黄河上游来看，主要存在着：生态系统退化、水源涵养功能降低的问题。从黄河中游来看，主要存在着：水土流失严重，汾河等部分支流的水体污染问题突出。从黄河下游来看，主要存在着：生态流量偏低、河口湿地萎缩的问题，加之该流域地区是城镇、工业的集中地，导致黄河流域的工业、城镇生活和农业面源三方面污染严重。 流域是典型的山水林田湖草有机生命体，无论是保护、治理，还是流域产业布局和城市规模建设等，都需坚持生态系统的整体性原则，统筹规划和实施。因此，各部门、各地区、各方面要达成共识，加强部门和地区的协同联动，从实现黄河水资源管理目标的生态系统整体性、源头根本性和流域系统性出发，加强生态环境修复和保护，强化山水林田湖草的协同治理，推动黄河流域上中下游的互动协作，制定各项关联性、耦合性强的重大举措，把水资源作为黄河流域经济社会发展最大的刚性约束。在流域综合治理过程中，健全流域管理体制是治理取得实效的关键制度保障，要创新流域综合治理的体制机制，坚持“中央统筹、省负总责、市县落实”的工作机制，形成中央、省、市县多层级协同治理的工作机制。除了政府这只手之外，还可以充分发挥市场机制的调节作用，诸如，完善黄河水价形成机制，提升全流域水资源利用效率。 黄河是一条孕育伟大文明的河流，是中华文明的重要象征。黄河流域孕育了河湟文化、河洛文化、关中文化、齐鲁文化等深厚文化，黄河文化是中华民族的根和魂，积淀了中华民族深层的文化基因，保护传承弘扬黄河文化对坚定文化自信，提升中华民族凝聚力、向心力，对于实现中华民族伟大复兴和永续发展，具有十分重要意义。黄河流域生态保护与高质量发展不仅要做好开发与保护工作，还要立足黄河母亲河的特殊历史文化背景，研究黄河流域的辉煌历史和文脉渊源，保护传承弘扬黄河文化，这既是坚持文化自信的题中之义，也是彰显黄河灿烂文化的重要内容。因此，要把黄河文化保护好、传承好、弘扬好，延续历史文脉。各地要落实好《黄河文物资源保护利用专项规划》，推进黄河文化遗产的系统保护，加大财政投入，加强保障措施，实施黄河文化遗产系统性保护工程，做好文物保护修复工作。加强对黄河历史文化的对外形象宣传工作，突出黄河文化的历史厚重感，增强黄河文化的亲和力，深入挖掘黄河文化蕴含的时代价值，讲好“黄河故事”。要深入研究黄河文化的丰富内涵，推动优秀传统文化创造性转化、创新性发展，通过创作黄河题材的精品纪录片、融合黄河文化元素、开展大江大河文明论坛等各种方式，探索创新黄河文化传播路径，打造黄河文化符号、文化品牌。 构建国内大循环为主体就是要发挥我国幅员辽阔、战略腹地广阔和超大规模市场的优势，以扩大内需为战略基点，深化供给侧结构性改革，实现国民经济的畅通循环。黄河流域作为中原腹地，承东启西、连通南北，在构建新发展格局中要明确自身的发展定位，积极探索推动畅通国民经济循环的有效途径。首先，从总体定位上，黄河流域要紧扣新发展格局的内涵，推动实现需求牵引和供给创造有机结合，从流域整体上推进上中下游的协同联动发展，重点要加强生态环境保护、基础设施互联互通和公共服务共建共享等重大工程项目。其次，与东部沿海发达地区相比，黄河流域经济社会发展水平欠佳，落后地区较多，今后要进一步推进城镇化建设，以县城、中心城市、都市圈、城市群为主要空间载体，提升城镇化的数量和质量，提高集聚水平和承载能力，巩固提升脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，推动落后地区赶上全国经济发展水平。推动城乡融合发展，以公共服务均等化为目标，加大财政投入力度，促进就业、教育、社保、医疗等公共服务共享程度，扎实推动共同富裕。再次，在畅通国民经济循环方面，要发挥黄河流域的运输通道功能，加强完善交通基础设施，构建便捷绿色安全的综合交通网络，构建统一开放有序的运输市场，优化调整运输结构，创新运输组织模式。
Part Ⅳ 借鉴大河大江治理国际经验，推动黄河流域综合治理的政策建议
