前 言
Part Ⅰ 河长制政策跟踪审计的提出 2017年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》，标志着环境资源审计工作全面铺开。如何构建符合自然资源资产审计特点的审计模式，是当前实务界和理论界关注的焦点，且跨部门合作在当前的政府工作中已运用普遍，尤其是在水资源污染防治领域，出现的困境已无法由单一主体去解决。因此，这类审计需要以审计目标实现为导向，以审计效率提升为核心，由各部门互相配合，构建起多主体间的信息流通网络，各司其职、通力实现既定的政策目标，以解决审计力量供需不等的现实难题。 河长制，是指由各级党政领导分别担任本辖区河长，负责实施河道整治管理等各项措施，实现各区域流域水污染治理工作的紧密衔接，系统化流域水污染防治空间目标，进一步落实流域水污染防治工程资金、任务和方向，将水污染防治目标与区域治理对象相结合，以实现流域水质与水环境的持续改善。2007年太湖水危机后，江苏省无锡市首创河长制。2016年末，《关于全面推行河长制的意见》明确了实行河长制的基本原则、主要任务以及保障措施。 河长制乃国家水资源管理保护政策体系的重要组成部分，为了服务水生态文明建设和促进水环境可持续发展，依法对政府及相关主管部门和相关企事业单位与水环境有关的环境资金、环境政策管理及环境管理保护产出等方面开展审计监督和审查评价，需要对河长制政策实行跟踪审计，以揭露和调查对水资源浪费和破坏、国有资产流失、水资源安全危害等重大问题，从体制、机制和制度等方面分析原因，并提出促进水资源保护和合理开发利用的审计建议。2017年11月，重庆市率先出台《河长制执行情况审计工作方案》，对河长制执行情况审计工作目标、内容和重点、组织方式、技术手段以及具体分工等进行了明确和细化。如表1所示，目前全国各地均以因地制宜的形式，开展河长制政策跟踪审计，并取得了阶段性的进展。
Part Ⅱ 河长制政策跟踪审计协同治理的理论分析 1.协同审计资源 “河长制”起源于多部门的协同，具有流域典型的跨区域特点，涉及水这一跨区域的公共物品，无可避免地存在多元主体和多个涉水利益相关机构，其彼此的关系变得不可分割，而位于流域上、中、下游的部门也不得不处理好与水有关的利益问题。因此，河长制政策跟踪审计往往会涉及不同行政区域，且项目周期长、水资源环境评价复杂，审计人员还需要具备不同的资源环境专业知识。若政府审计机关按照行政区域进行独立审计，则无法达到水资源环境审计的目的。 协同理念要求河长制政策跟踪审计，能够部署、分解和支配治理系统中的各构成因子，产生全局治理功能超出任意单一部分相加的协同效应。但由于审计处在相对多变的内外部环境中，审计范围持续扩大，审计风险不断加大，审计人员专业知识结构有限，审计技术本身也存在局限性。而在河长制政策跟踪审计中，审计机关在审计工作开展中可能离不开与多个政府主管部门的沟通、协作、合作与配合，体现在发挥政府审计机构核心作用、整合各方审计资源、打破部门壁垒、实现信息共享与交换、提供执法权、借用专业人才等多个方面与环节。因此，更需要建立审计协同机制、执法机制等，各司其职、密切配合，确保审计取得实效。 2.治理信息共享 政府审计治理发挥作用，实质上就是通过不断地接收各种信息，并经过加工整理后，输出审计治理对象所需要的信息。从在现代社会更迭中的作用来看，政府审计亟需借助持续交换资讯和资源，与除自身以外的要素建立交互关系，使之成为一个更加开放和丰富的系统。然而，建立政府跨部门信息资源共享的难度不小，部门之间的关系、部门的规模、信息化建设的现状以及部门政策的完善都会影响政府部门之间信息共享的状况。其复杂性不仅在于跨越政府机构之间的边界，而且跨越了不同层级政府之间的边界。 在河长制政策跟踪审计过程中，涉及审计结果的定期公告制度和保障机制；审计机关和人力资源、纪检、环保、国有资产等部门配合使用环境审计结果，实现资源共享，相互提供相关信息、专家咨询和技术支持，相互汇报重要信息和工作总结；共同组织实施相关重大项目和科研工作等各个环节。审计机关与以上相关政府部门共同属于国家治理体系的具体构成，但在扮演不同的治理角色时，由于资讯的不对等，占据着不同的有利形势。通过相互协同推动信息公开，尤其能够提升审计在检查、搜证过程中的有效性，防止资源被滥用甚至耗费。因而，只有完善和实现政府信息资源跨部门共享，为审计协同收集取证、组织协同和打通成果协同运用渠道，才能使之更好地服务国家治理。 1.弥补部门分割 政府审计职能的体现应以公共问责和公共经济权力为基础限度，应遵循其活动路径。而我国审计机关与其余政府主管单位伴随职权范围雷同或监督内容重叠的情况产生。当监督涉及多部门、多地区时，职权穿插、任务交织，机关单位之间的事务失准、兼顾失却、配合不当会导致过度监督，还可能产生监督失效的弊端。“河长制”天然不可避免地存在跨部门的协同问题。由于水的典型跨界特征，行动主体的多元化似乎成为了无法避免的现实，通过水这一连接不同公共组织的纽带，围绕水环境和水资源的多个利益相关者的共同“区域公共产品”，不同涉水机构产生了不可分割的关系，而位于流域上、中、下游的跨区域部门也不得不处理好与水有关的利益问题，尤其是生态环境部、水利以及农林渔业等部门。因此，河长制政策跟踪审计的执行和监管若能多部门联合，就能进一步明晰问责主体和审计监督职能边界，减少职能重叠和监督死角，防止推诿和逃避责任的情况发生。 2.提高治理效率 如今，怎样合理弱化限定的资源与增长的需求彼此的冲突，有利于审计机关职权的履行，演变成客观中亟待探究的现实困难。而河长制政策跟踪审计的协同治理可以提高政府审计的效率。一方面，审计机关在视察、约束公共权力机会主义方面有着不可或缺的作用，但其对公共权力主体的机会主义行为并不具有一级判定和处置的法定权力。审计机关的主要职责在于鉴证、评价，给出恰当的审计结论，移送给相关部门，实行问责。在这一渠道下，审计人员利用自身专业特长，为有关单位传递公共权力主体的机会主义行为鉴证、评价资讯；然后上述单位通过法律权威和运行机制的保护，再挖掘、应用信息，真正实施对相关主体认定和问责，并对国家治理体系输出正向管制，推进各部门逐渐完善规制、转化思路。相关部门与审计机关协同治理，达成了“全局优于部分加总”的成效。另一方面，审计机关受技术和职能等制约，不易只身执行职司。尝试协作互助，能够共享有力优势，充分发掘和运用体系内的隐性可用性，削减交互代价，取得规模效益，以提升治理效率。各政府机关均可能拥有审计部门所缺失的有利执法权，若彼此协同治理，能够降低审计阻力，重组有利元素，借以弥补审计机关队伍专业结构、自身能力等维度的缺憾，更为全面、周密地分析问题、完成任务，完善审计方法技术，优化审计侦查途径，顺利推进审计进度，减少视察、取证等审计成本。例如：在对延伸审计的对象取证或需要深入调查时，审计机关应向有关部门提请协同调查，弥补法律空白区，减少证据收集的摩擦，更易于取得必要的审计证据，从而压低取证成本。 Part Ⅲ 河长制政策跟踪审计协同治理的问题发掘 1.存在限制性的职能部门规章制度 在很多情况下，部门间协同是在临时性或区域性的背景下建立起来的，就同一监督对象来说，即使汇集到的基本数据相同，但基于地方长期规划与短期任务侧重点不同，监督主体的差异会导致责任评价与处理的情况也有所不同。流域水污染防治是一项系统性工程，涉及方方面面，但法律法规执法标准、评价标准不统一，容易产生审计定性的主观和片面性。 2.审计人员的职权范围尚未界定 《审计法》第四十一条规定“审计机关履行审计监督职责，可以提请公安、财政、自然资源、生态环境、海关、税务、市场监督管理等机关予以协助”。《审计法》第三十四条规定，审计机关有权要求被审计单位提供相关信息、“被审计单位不得拒绝、拖延、谎报”。根据《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，审计机关的督查范围已由“财政或财务收支的真实、合法和效益”，衍生为“公共资金、国有资产及资源和领导干部履行经济责任情况”，然而与之适配的多项法规文件尚未实时跟进，致使权力扩充的合法度不够，愈加难以得到相关职能部门的配合参与。 1.缺少审计信息共享平台 由于不同部门对同一信息的单独搜集、重复汇集和各用所需，致使出现信息资源记录星散、资讯价值局部显现、各自为政、资讯质量参差不齐等现象，不易进行跨部门、跨系统信息的有效综合，因此信息的使用价值未能充分挖掘，使用效率降低，以至于审计机关需要收集国土资源、水利、生态环境等部门分别反馈的资料，信息化共享程度低，且各职能部门统一互联的监测预警指挥系统有待完善，出现了一方发现问题没有立即转接下任责任主体，而后再来层层追究，增加了审计工作量，降低了审计效率。 2.尚未建立系统信息传递机制 作为不同的治理主体，相关职能部门和审计机关在利用自身职权和资源开展工作时，各主体位于互相外部的位置，掌握不同的优势信息，引致信息不对称，且信息壁垒十分严重，容易引发诸多现实困难，如资讯获取来源有限、传递渠道封闭阻滞、交互迟延等；另外，完备且周密的信息传递机制还未搭建好，引致可用资讯无法进行高效的传输、衔接和维护，进一步诱发信息链脱节，从而陷入了国家治理系统内各构成主体之间信息难以顺畅传输、取得和运用审计信息的成本过高之“孤岛”。 1.审计人员引进和培训机制不完善 河长制政策跟踪审计涉及到审计学、环境科学、信息科学等多个学科，专业化程度高，需要大量的水文、水利、水质监测等专业人员，需要专业技术方法和评价标准进行评估，而审计机关遴选人员时未增加非财经类及跨专业的专业人才数量，对特殊专业、新审计领域相关知识知之不多，人力资源结构单一。宏观上也没有迅速熟悉和把握河长制政策，使审计工作的进度、质量和效果难以保证。此外，审计人员也很少去主动学习金融、财税、工程、证券、投资、环境、管理等各领域相关的知识，若审计人员未及时掌握各领域的动态变化，提升自身的业务水平和综合素质，势必会影响审计工作的质量。 2.未建立协同治理审计专家库 河长制政策跟踪审计事项涉及广泛的专业知识，而审计人员的专业知识必定是有限的。特别是对主要以会计、审计、财政金融等财经专业为主的政府审计人员来说，在审计实施过程中，专业知识尚未满足职业判断的前提要求。此外，随着审计业务类型的不断发展，审计的内涵和外延都发生了很大的变化，审计人员需要具备与审计职业判断相关的各种专业知识、技能和经验。专业知识和技能的差距要求在加强审计人员专业技能培训的基础上，利用外部专家的智慧开展审计协调，促进审计工作的顺利开展。而审计机关中跨专业的审计业务人员较少，尚未构建跨领域、跨学科、高水平、权威性的专家咨询体系，借用专家时也尚未形成系统化、制度化的程序，从而降低了审计机关的整体运行效率。 1.审计结果对职能部门责任界定不清
Part Ⅳ 河长制政策跟踪审计协同治理的完善思路
来源：会计之友. 2022,(01)
