随着一大批水利基础设施建设完成并投入使用，我国防汛抗旱能力显著提升，供水能力得到有力保障，当前我国水利改革发展所面临的主要矛盾，已经从人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾，转化为人民群众对水资源、水生态、水环境的需求，与水利行业监管能力不足之间的矛盾。近年来，水利部高度重视水利监督工作，将水利监督工作摆在了前所未有的重要地位。2020年，全国水利工作会议提出，要从根本上扭转水利行业重工程项目轻法规制度、重建设轻管理的问题，要推动实现“制度治水”“制度管水”，靠制度来规范践行水利改革发展总基调，推进水利治理体系和治理能力现代化。这对新时期水利监督工作提出更加明确、更高的要求。
有学者分析了生态环境与自然资源等领域构建行业监督管理体制的成效与经验，为水利监督提供了有益的参考。为进一步提高水利监督工作水平，本文将采用文献调研与综合研究的方法，梳理国内自然资源、生态环境和交通运输等行业监督制度体系构建经验，以供水利行业借鉴。
为了整合原国土资源部、国家发展和改革委员会、水利部、农业部、林业局等八大部委对水、草原、森林、湿地及海洋等自然资源的确权登记管理等方面的职责，强化自然资源监管，促进自然资源保护及合理开发利用，2018年国务院机构改革方案提出组建自然资源部，统一履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。
依据管理权限，自然资源部涉及的监督职责范围较广，包括自然资源和不动产确权登记监督、自然资源市场监管、国土空间规划监督、矿产资源利用和保护监督等等。两年来，自然资源部通过整合各监管领域的法律、法规、规章制度，逐步构建自然资源领域的监督制度体系，为自然资源领域监督以及国家自然资源督察工作的顺利开展提供了保障自然资源领域的监督制度体系，按照立法层级可以分为三个层次。第一层为专项法律，包括国土、水利、农业、林业、海洋等领域的单行法，其中以法律条文的形式对监督管理的内容进行了明确，是各领域监督职能开展的法律基础;第二层为行政法规，国务院在原有法律框架下，陆续颁布了各业务领域的行政法规及规范性文件，进一步明确了自然资源行政监督职能;第三层为部门规章及规范性文件，为了进一步细化各业务领域行政监督职能，近年来自然资源领域各业务司局出台了诸多关于监督工作的部门规章及规范性文件，以保障实际监督工作的顺利有效开展。这些法律、法规、规章及规范性文件，共同构成了自然资源领域的监督制度体系。
按照类别分类，可以将自然资源领域的监督制度体系大致分为两类。第一类为专业类制度，包括《土地管理法》《矿产资源法》《土地管理法实施条例》《矿产资源法实施细则》等。专业类制度主要包括自然资源各业务领域的基本法律法规，通过上位法及行政法规的形式对自然资源各领域监督工作作出了总体性规定，是各项自然资源监督工作开展以及其他监督制度制定的基本遵循。专业类制度所规定的内容是自然资源监督工作中最为基本的内容，对各领域监督工作的监督主体、监督职责、监督对象、监督手段、监督内容、处罚措施、法律责任等内容进行了明确规定。第二类为程序类制度，作为专业类制度的补充与细化，对自然资源各领域工作开展中涉及的监督检查的内容进行规定，明确了国家自然资源督察以及各项监督检查的工作流程、主要环节以及监督标准，确保监督工作能够在制度框架内顺利开展。
为进一步整合分散的生态环境保护职责，解决环境保护管理职责交叉重复等问题，强化生态环境监管，保障国家生态安全，2018年国务院机构改革提出将原环境保护部、国家发展和改革委员会、国土资源部、水利部、农业部以及国家海洋局的相关职责进行整合，组建新的生态环境部作为国务院组成部门，统一负责生态环境监测和执法工作，监督管理污染防治、核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察相关工作。生态环境部的监督工作涉及范围众多，包括重大生态环境问题的统筹协调和监督管理、环境污染防治的监督管理、核与辐射安全的监督管理、生态环境准入的监督管理、中央生态环境保护督察、生态环境监督执法等等。因此，生态环境领域历来高度重视立法等制度建设工作，从20世纪80年代开始，以《环境保护法》为纲领，出台了大量涉及生态环境保护的法律、法规、规章等制度，对生态环境保护主管部门的监督职责、监督内容、责任追究等内容作出了明确的规定。这些法律条文及规章制度共同构成了生态环境领域的监督制度体系，为各项生态环境监督工作的有序开展提供强有力的制度依据、支撑与保障。按照立法层级，可以将生态环境领域的监督制度体系细化为五个层次。第一层为《环境保护法》，它是生态环境领域具有跨领域性质的基础性、根本性、综合性的法律，对生态环境领域监督管理的内容进行了明确的规定，并以立法的形式进行固化。第二层为专项法律，包括水、大气、土壤、固体废物、海洋等领域内的单行法，在《环境保护法》的框架之下，对各领域监督管理内容进行规定。第三层为行政法规及国务院规范性文件，在法律体系之下出台的行政法规及规范性文件，作为法律的补充与延伸，对生态环境领域的监督管理职能进行进一步细化。第四层为部门规章及部门规范性文件，进一步落实了生态环境领域的监管职能，为实际监督工作提供制度依据与保障。第五层为党内法规，《中央生态环境保护督察工作规定》等党内法规作为近年来中央生态环境督察的重要制度依据，全面落实了“党政同责、一岗双责”的主体责任制度，保障了中央生态环境督察制度的落地落实，发挥了极大的震慑作用。按照类别可以将生态环境领域的监督制度体系大致分为三类。第一类为基础类制度，包括《环境保护法》《中央生态环境保护督察工作规定》。《环境保护法》作为生态环境领域的基础性、根本性、综合性法律，具有跨领域特性，对生态环境各个领域的监督管理的内容进行了总体性的规定。而《中央生态环境保护督察工作规定》是国家生态环境保护督察的基本工作规定，对生态环境督察主体、对象、内容、职责、程序、纪律等内容进行了明确规定，通过制度规定形成了一套较为完善的督察制度。第二类为专业类制度，包括《海洋环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等环境保护法律。这类制度是基础类制度在各领域的补充与细化，在《环境保护法》的框架之下，依据各领域监督工作的特点，对监督主体、内容、手段、责任等进行了不同的规定。第三类为程序类制度，包括《放射性废物安全管理条例》《城镇排水与污水处理条例》《规划环境影响评价条例》等行政法规，及《排污许可管理办法》《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》等部门规章，对各领域各项工作涉及到的监督内容进行了明确。
交通运输领域的管理范围主要涉及铁路、公路、水路、民航以及邮政行业等方面，与水利行业类似，交通运输部、交通运输厅以及地方交通管理局作为交通运输主管部门负责全国的交通运输基础设施安全生产和监督管理。相应地，为了规范交通运输领域的监督管理职能，交通运输领域在各个领域分别出台了一系列的法律法规、部门规章及规范性文件。
按照立法层级，可以将交通运输领域监督制度分为三个层次。第一层为专项法律，包括铁路、公路、水路、民航以及邮政行业的单行法，各个领域均有专门的法律条款对监督管理的内容进行了明确规定。第二层为行政法规，在各领域单行法之下，作为法律的补充与延伸，对交通运输各领域的监督管理职能进行进一步细化。第三层为部门规章及部门规范性文件，对各项具体的交通运输监督管理工作进行了进一步的规定。按照类别，可以将交通运输领域的监督制度大致分为两类。第一类为专业类制度，主要包括《公路法》《铁路法》《民用航空法》《港口法》等单行法。作为交通运输各领域的基本法，以上位法的形式对各领域的监督管理主体、对象、内容、职责、手段等内容进行了明确规定。第二类为程序类制度，包括《公路安全保护条例》《收费公路管理条例》等在内的行政法规，及《铁路危险货物运输安全监督管理规定》《铁路建设工程质量监督管理规定》等规章制度，作为专业类制度的延伸与细化，依据领域内各项工作的性质、特点不同，分别作为交通运输重点领域监督管理的法规制度依据。
对以上各领域监督制度制定与实施情况进行梳理后，结合我国现阶段水利监督现状，总结了以下经验，为进一步完善新时代水利监督制度体系提供相应的借鉴。目前，自然资源、生态环境、交通运输领域通过制定法律、法规、规章，已形成了层级分明、条文完备的制度体系，对监督管理工作的实施起到了规范指引作用，各层级法律文件具有不同的特点和功能。第一，专项法律层面，其法律位阶较高，明确将监督工作作为行业管理的重要内容，对各相关领域监督管理的内容作出纲领性规定，提出了指导性要求。上述各领域专项立法文件主要整合了原有分支领域的其他专项规定，以监管对象的不同分类为编订标准，具有较强的综合性，完善的法律规定能够保障各领域环境保护监督工作有据可依。第二，行政法规层面，通过对已有专项法律进行补充发展，聚焦微观问题进行规定。在各领域专项法律之下，以上三个领域亦出台了一系列行政法规，进一步落实监督职责，对各领域具体问题予以详细规定。如自然资源监督管理聚焦原国土资源等领域以及农业、林业，生态环境监督管理关注海洋环境、大气、土壤、固体废物等的污染防治问题，交通运输监督管理聚焦如何为公路、铁路、民用航空、港口等领域提供安全保障。第三，部门规章层面，弥补既有缺陷，与法律、法规紧密衔接。各领域颁布的部门规章进一步细化了监督管理部门的职能，并及时针对法律、法规在实践中出现的疑义作出相应回应，专业领域部门规章的制定能够使监督管理在法律、法规、规章的统一框架之下更加具有针对性地开展。以上三个领域的相关法律文件均构建了完善的制度框架，并在内容上有所侧重，不同法律文件对各领域存在的主要问题作出了重点规定，具体如下:在框架设置上，上述提到的法律文件均对监督主体及职责、监督对象、监督内容及手段、处罚措施、法律责任等内容进行了全面具体的规定，清晰的条文设置不仅使监督管理人员在执法时具有相应的法律依据，也易于行政相对人理解从而产生合理的违法预期、减少违法行为。在具体内容中，法律框架下的各部分规定复杂程度不同，一般而言，各领域法律文件大多对监督手段、处罚措施、法律责任三部分作了详细规定，并针对实践中产生的主要问题在各部分进行专门回应。例如，《土地管理法实施条例》针对土地行政主管部门执法权力欠缺的问题，在补充的监督手段中增加了询问检查对象、现场取证等权力，并加大对违法对象的处理强度。《国土资源执法监督规定》针对规范执法行为的要求，在具体操作层面将执法全过程记录、执法公示、法制审核三项制度纳入规章。《环境保护法》基于生态环境监管复杂、涉及利益多样的现状，在原有的法律框架之上通过修订重点突出了信息公开和公众参与的作用，明确了举报途径、社会监督等内容。在加强监督管理的要求之下，自然资源、生态环境、交通运输各领域的法律、法规、规章所规定的处罚措施日趋全面，具体有以下三点值得水利监督制度借鉴。一是细化违法行为，将处罚措施与违法行为相对应。通过以上对各领域法律文件的梳理可知，随着社会经济发展，违法行为趋于多样化，如何定性违法行为以及规定合理适当的处罚措施是各法律文件在监督检查方面主要解决的问题，目前，三个领域多数法律文件的处理方式是对不同违法行为进行列举式说明，并规定对应的处罚措施，使行为与责任紧密衔接，便于后续监督执法工作的开展。二是实现处罚措施可量化，增强处罚的规范性与可行性。在处罚措施方面，法规、规章在专项法律的规定之下，多考虑不同监督管理部门与地方工作实践情况、经济发展状况等多种因素，在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。如《土地管理法实施条例》《公路安全保护条例》等文件，在罚款额度上根据违法行为的损害程度不同进行了相应幅度的区分，由此，法律责任追究具有了更加明确的标准，有利于发挥监督管理的威慑力和增强监管工作责任追究部分的可行性。三是严格追究监督主体责任，促进主体积极履职。除了对外对违法主体进行责任追究外，相关法律文件在监督检查的相关条款均对行政管理人员的责任追究进行了规定，处罚措施包括进行纪律处分、追究刑事责任等，落实行政管理人员的责任追究有利于强化各级行政部门工作的履职意识，进一步发挥监督检查的工作效能。自然资源、生态环境领域均通过法律、法规、规章明确了监督机构以及监督职责，确保行业监督工作能够顺利开展。自然资源部、生态环境部按照法律规定整合分散的自然资源、生态环境保护职责，均在部委层面单独设立了督察办作为部门内设机构，承担中央生态环境保护督察和国家自然资源督察的领导、组织和协调行业监管工作。将督查办作为部门内设机构，赋予其专职综合监管的职能，并明确其负责重大及跨督察区域的督察工作，有利于推动行业监督的协调实施，确保不同内容的监管工作顺利开展，以及避免部门间重复工作，提升监管效率。自然资源、生态环境以及交通运输领域均通过法律、法规、规章明确了分级监督的范围权限，强化了地方部门与部委机构设置上的有效衔接，从而保障地方行业主管部门能够及时开展部委交办的各项监管工作和任务，保障各项行业监管政策、制度在地方能够有效贯彻。例如，生态环境部设立了中央生态环境保护督察办公室，负责承担中央生态环境保护督察及中央生态环境保护督察组的组织协调工作等。与之相对应，各省级生态环境厅也设有生态环境保护督察办公室，承担本辖区内的生态环境保护督察组织协调工作，并为中央生态环境督察提供有力支撑，这是确保中央生态环境督察能够在全国范围内有效开展的重要制度保障。此外，自然资源、生态环境领域还组建派出机构，对派出机构的监督职能予以明确，确保行业监督实现区域全覆盖、业务全覆盖，其兼顾有效贯彻部委监管要求和全面了解片区情况的优势，有利于对地方落实党中央、国务院关于生态环境保护及自然资源利用及保护的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行有效监管。各个部委通过强化行业法规制度保障，组建派出机构和监督队伍，按照部委统一部署，积极执行所管辖片区的监督检查任务，是各个部委行业监督工作安排得以有效落实的必要条件，对完善水利行业监督制度体系具有一定的参考借鉴意义。生态环境部、自然资源部、交通运输部均通过制定部门规章的形式，明确了监督工作的队伍建设，保障机制以及考核机制，进一步为行业监督的长效开展提供了保障。生态环境部、自然资源部、交通运输部均在部门规章中对督查队伍的管理措施、工作要求、和纪律要求进行了明确规定，并以此为依据，积极组建职业化、技术化的监管队伍，推动监管队伍能力建设，完善监管队伍保障措施和技术支撑，极大程度提高了监管检查效率。生态环境部以片区督察局的生态环境相关专业工作人员为主体，抽调相关行业专家构建中央生态环境保护督察组，同时配以专业车辆、设备，确保中央生态环境督察有效开展。自然资源部督察组以片区督察局以海区局督察工作人员作为督察队伍的主要力量，为国家自然资源督察提供有力支撑。交通运输部加强队伍建设，通过重点充实基层一线监管和执法人员，严格监管执法人员资格管理，建立实施监管执法人员考试录取、入职培训、持证上岗和定期轮训制度等一系列措施，进一步强化监督队伍。此外，还对监督队伍的性质、级别、编制进行了规定，强化对督查队伍工作标准、人员财物、纪律作风的管理，确保监督队伍的履职待遇，提高监督队伍的凝聚力。
来源：水利发展研究 2021.11
