前 言
Part Ⅰ 科学全面认识水治理中政府与市场关系 2014年，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为新时期中国水利改革指引了方向。“两手发力”作为治水思路的重要内容，其含义是在水治理中，充分发挥好市场的作用和更好发挥政府的作用，是提升水治理体系和水治理能力的重要途径。 由于水是生命之源、生产之要、生态之基，保障水安全在所有国家都具有战略性和优先性，加上水资源本身的复杂特性，决定了其不可能像其他经济资源那样能够主要依靠市场机制配置。一般而言，用于生产目的的部分水资源，以及具有经营性质的部分水服务，能够在一定程度上利用市场机制进行优化配置。从世界范围来看，为了提高水资源配置和水服务提供的有效性，市场机制作为重要手段日益受到重视。过去40多年间，世界范围内的水市场化趋势较为明显，对于提升水效率总体上产生了积极作用。 与此同时，我们也要看到水市场作用的局限性。从理论上来看，只有部分水资源和水服务的有限领域能够进入市场，并且受到水的流动性、多用途性和公共性的诸多限制。从过去40多年的水市场全球实践来看，围绕水权市场的发展、水务市场化改革，也存在一些争议和政策上的反复。世界银行曾经对国际水市场经验做了总结，发现水市场发挥作用的前提条件较为苛刻，至少有9个方面。不少学者的研究持有类似看法：水市场的运作相当复杂，其发展受制于法律规则、政治选择、制度安排、经济和地理条件、以及文化因素，所以对水市场应持谨慎和适当的预期。 总体来看，水治理中政府与市场的关系是相互结合、互为支撑的关系。以水权市场的发展为例，市场机制在一定条件下可以在水资源配置方面发挥重要作用，但是这离不开政府主导下的水权分配、监管服务和配套保障。世界各国的水治理实践中，尽管市场机制发挥作用的程度存在差异，但都需要根据各自国情水情处理好政府与市场关系，其关键在于让政府与市场发挥各自的比较优势、各司其职、互补协作。 在我国，水治理是一个长期由政府发挥主导作用的领域。市场机制的引入，有助于提高水资源的配置效率、吸引水务建设和管理的社会参与，总体上有利于提升水治理效能。新世纪以来，不断扩大市场机制的作用，已经成为中国水治理改革的基本取向，经过20多年的努力已经取得明显进展。随着社会主义市场经济的完善，目前水治理改革的着眼点，是如何建立健全与市场经济条件相适应的政府与市场关系。在社会主义市场经济条件下，政府可以在用水权分配、水市场培育、用途管制、交易监管、公共工程建设、生态环境保护等方面发挥公共管理职能，通过建立健全政策法规和管理制度，为市场机制的运行提供基础支撑，同时通过提供公共服务、工程监管和社会管理，强化水安全保障。
Part Ⅱ 市场在中国水治理中发挥作用的四种途径 从新世纪之初以来，引入市场机制是中国水治理改革的重要取向。但是在讨论扩大市场机制作用这个话题时，很多人往往首先想到的是“水权水市场”。实际上，水权水市场只是市场机制在水治理中发挥作用的部分形式。从全局来看，市场机制在水治理中至少有4种发挥重要作用的途径。 中国拥有世界上最为庞大的水务体系，水务市场化发展迅速。新世纪以来，中外投资公司在中国水务市场的资金投入总额达数千亿元，超过一半的城市供水和污水处理投资引入了社会资本参与。国有资本、民营资本、外国资本在水务市场中各自发挥比较优势,形成了多元资本相互竞争的格局。通过推进水务市场化，有效加快了我国水务设施建设，从多方面提升了水务服务质量。在此过程中也出现一些问题，比如水务企业盈利导向导致的水价大幅提高，水务行业有效监管滞后等引发社会争议的现象。这就要求在水务行业发展中，一方面可以积极利用市场机制提高效率，另一方面也要强调政府在维护市场公平、加强市场监管和保障水务安全方面的作用。 水利作为基础设施部门，有庞大的投资需求，但长期面临投资渠道单一、投入不足、缺乏稳定投入保障机制等问题。新世纪以来，我国在水利发展中较好地运用市场机制吸引了多元资金投入。例如，过去20年中，全世界水基础设施PPP项目有一半在中国；过去10年中，全世界水基础设施PPP项目有三分之二在中国，利用市场机制较好弥补了我国财政在基础设施上的投入不足。未来我国水利建设任务繁重，资金需求量仍然较大。为缓解政府财政压力、解决水利企业投融资难的问题，可以进一步扩大向市场开放，有效利用市场机制筹措资金。例如，利用基础设施证券化的思路，不动产投资信托基金（REITs）等创新方式，吸引社会资金参与水利投融资。 我国水价体系经过数十年的改革和探索，水价从过去立足于社会福利的“水费”，正逐步转型为立足于市场供需的“水价”。通过收征水资源费、试点水资源税，实现了从无偿取水到有偿取水的转变。水利工程供水实行了超定额累进加价制度。城市供水价格机制不断完善，水价总体水平逐步提升，建立了污水集中处理收费制度。今后，通过继续探索灵活水价机制，可以更好地发挥价格对节水和水资源调配的杠杆作用。 Part Ⅲ 中国水治理实现“两手发力”的改革取向 过去20多年间，通过不断扩大市场机制的作用，以及更好地发挥政府的作用，中国已经初步形成与国情条件和发展阶段相适应的水治理体系，水治理中的“两手发力”取得显著进展。面向水利高质量发展的新阶段，水治理体系的现代化对“两手发力”提出更高要求，有以下5个方面的改革取向。 中国的国情水情决定了在水治理中政府仍然要发挥基础性作用，同时还需要不断扩大市场在水资源配置和水务管理中的作用。总体来看，我国目前水治理体系中，市场作用的发挥仍不充分，与市场经济的要求还有差距，市场力量的运用还有较大的拓展空间；另一方面，政府的作用发挥还不够到位，“越位”和“缺位”问题并存。实现有为政府和有效市场的有机结合，让“有形之手”与 “无形之手”各得其所，仍然是水利改革面临的艰巨任务。 我国走向成熟市场经济的过程，需要不断扩大水利行业对市场的开放度，多途径和多渠道利用市场力量，在水利工程建设和管理的各个环节积极引入市场机制。让市场发挥更大作用的基本路径，一是更大程度上开放水务市场，特别是供水市场、废水处理市场和污水回用市场；二是在水利投融资机制中，更充分利用市场机制扩大对水利基础设施建设的投资；三是用好水价机制，为各类水市场发育提供有利条件；四是培育发展水权市场，优化水资源配置和提供用水效率。 在中国国情条件下，水价相对于水权水市场，是成本更低和效果更好的政策工具，而且水价改革具有广泛的外溢性，可以间接促进各类水市场的发育，因而应将水价改革置于更加优先的地位。水价改革的基本取向是走向“全成本定价”，逐步形成“补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担”的水价机制。同时要建立和完善水价听证会制度，健全水价管理的公共决策机制。考虑到用户承受能力，城市应走在水价改革前列，通过推行“阶梯水价”逐步提升水价水平；农业水价改革积极推行“超定额加价”“节奖超罚”“一提一补” 等灵活水价机制。可以将农业综合水价改革作为水利工作促进乡村振兴的重要抓手，进一步深入开展并扩大范围。 尽管我国在水权水市场改革方面开展了大量工作，但是总体成效并不明显。主要原因有两点：一方面是一个运行有效的水权市场，依赖很多前提条件，其建立和运行成本高昂；另一方面是我国的水权水市场改革思路不清晰、制度设计不合理、实践路径存在偏差，进一步限制了水权市场的发育空间。我国长期形成的水资源计划分配体系，具有有效性和稳定性，水权水市场改革需要在现有的制度体系基础上，建立一套行政分配体系与市场再分配体系相结合的创新型制度体系。
来源：水利发展研究 2022.01
