前 言
地方政府专项债券(以下简称专项债券)指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。近年来，专项债券在资金投向、期限结构、风险管理机制等方面得到了不断的探索和创新，成为了实行积极财政政策、支持国家基础设施建设的重要工具。水利行业是专项债券重点支持的领域之一，几年来地方政府利用专项债券资金开展水利基础设施建设取得了一定成效，专项债券也成为水利项目建设融资的又一重要资金渠道。本文梳理总结了水利项目利用专项债券的整体情况、基本特征，并提出下一步水利项目用足用好专项债券资金的相关建议。
Part Ⅰ 专项债券用于水利项目建设整体情况 2019年9月，国务院常务会议提出进一步扩大专项债券使用范围，重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利等七大领域。2019年11月，李克强总理在南水北调后续工程工作会议上强调，“推进南水北调后续工程等重大水利项目建设，要创新筹资、建设、运营、管理等机制。更多运用改革的办法解决建设资金问题，注重发挥财政资金引导带动作用，地方政府专项债资金要向这方面倾斜。”同年，水利部印发《关于用好地方政府专项债券加快推进水利建设的通知》(水规计〔2019〕47号)和《关于进一步用好地方政府专项债券推进水利工程补短板工作的通知》(水规计〔2019〕259号)等文件，提出专项债券的发行使用为加快水利建设提供了难得的政策机遇，要进一步提高认识，借鉴行业内外好的经验做法，用足用好专项债券。 近几年，各地水利部门积极落实相关要求，主动梳理和加快推进相关水利项目前期工作，对接有关部门，积极争取专项债券用于水利基础设施建设，取得了一定成效。据地方水行政部门上报数据，2019年，有22个省发行专项债券用于水利基础设施建设，资金规模为255.86亿元，占2019专项债券发行总规模25882亿元的0.99%;2020年，水利项目利用专项债券规模大幅提升，达到1508.8亿元，占我国专项债券实际发行总规模36019亿元的4.2%;其中安徽、江西、山东、广东、贵州等省份用于水利项目的专项债券规模超过100亿元。2021年，全国地方政府债务新增额度下达时间较晚，1—6月共发行专项债券17308亿元，全国1—6月仅有407.52亿元专项债券用于水利基础设施建设，仅占已发行规模的2.4%，低于2020年同期水平。
Part Ⅱ 基本特征 从使用规模来看，水利项目利用专项债券资金总量小于交通等其他行业。2020年我国共发行专项债券36019亿元，主要用于交通、能源、农林水利、生态环保、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区等基础设施建设。对比发现，水利项目利用专项债券资金总量较小，远低于国家“两新一重”建设中同为“一重”的交通基础设施建设，不足交通利用专项债券资金总额的三分之一，甚至比生态环保项目利用专项债券资金额度少了近500亿元，各领域使用专项债券规模情况如图1所示。个别省份水利项目使用专项债券资金数量仅为交通项目的十分之一，如表1所列。 从支持水利项目类型来看，专项债券多用于具有一定收益的准公益性项目。《中华人民共和国新预算法》(2014年修订)和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)构建了地方政府举债融资机制的法律制度框架。对没有收益的公益性项目发行一般债券融资，主要依靠一般公共预算收入偿还，纳入一般公共预算管理;对有一定收益的公益性项目发行专项债券融资，以对应的政府性基金收入或专项收入偿还，纳入政府性基金预算管理。按照相关要求，水利部门在梳理项目时，积极挑选重大水利工程、引调水工程、中型水库、城乡供水一体化等具有一定收益的准公益性工程。2021年5月19日，云南省发行滇中引水工程专项债券(一期)，发行额度为50亿元，用于云南省重大水利工程滇中引水工程项目建设;贵州省2020年2—3月发行铁路水利专项债券(一、二期)，其中涉及7个水利项目，总投资57.57亿元，申请专项债券额度18.05亿元，占比31.4%，分别用于3市州6座中型水库工程和1项农村供水工程建设，如表2所列;福建省2020年1月发行的水利建设专项债券(一至三期)中，11个城乡供水一体化项目获得支持，项目总投资41.9亿元，专项债券资金额度为9.68亿元，占比23.1%，如表3所列。 从资金票面利率和期限来看，专项债券发行票面利率相对较低，期限以10～30年中长期为主。2018年以来，我国专项债券发行平均票面利率均低于4%，受到全球宏观经济环境以及新冠肺炎疫情影响，2019年和2020年发行的专项债券平均票面利率分别为3.43%和3.44%，远低于当前5年期及以上贷款基准利率(LPＲ)4.65%。水利项目利用专项债券资金财务成本相对较低。对于专项债券期限来讲，2015年4月，财政部印发《地方政府专项债券发行管理暂行办法》财库〔2015〕83号)，规定专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年。2018年5月印发的《财政部关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》(财库〔2018〕61号)将发行期限放宽至15年和20年。2019年4月印发的《关于做好地方政府债券发行工作的意见》规定，财政部不再限制地方债券期限比例结构，地方财政部门自主确定期限。2019年6月印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号)进一步明确，“对于铁路、城际交通、收费公路、水利工程等建设和运营期限较长的重大项目，鼓励发行10年期以上的长期专项债券，更好匹配项目资金需求和期限。”2019年对专项债券发行期限的限制放开后，地方政府在梳理项目申请专项债券的过程中，更倾向于做长债券期限。在实际发行中，2018年以来，专项债券平均发行期限也在逐年增加，如表4所列。近几年，水利项目利用专项债券期限都在10年以上，10年、15年、20年、30年都有涉及。云南省发行滇中引水工程专项债券(一期)发行期限为30年。发行中长期专项债券与水利项目建设运营周期长的特征相匹配。 从资金用途来看，水利项目中专项债券用于资本金的比例较低，绝大部分用于项目债务性资金。《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》(厅字〔2019〕33号)提出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，资本金规模占各省专项债规模的比例不高于25%。专项债券用作重大项目资本金，可以为地方政府腾出预算资金用作其他项目资本金，更好地发挥政府资金的撬动作用，提升公共服务的供给能力和供给水平。同时，可以改善项目自身的资金结构，便于通过债贷组合进行市场化融资。然而，对于水利项目而言，专项债券项目资本金从资金规模和项目个数来讲，呈现“双低”特征。一方面，专项债券中用于资本金的额度占比较低。2020年贵州省发行的2期铁路水利专项债券水利项目专项债券额度为18.05亿元，用于项目资本金的额度为2.17亿，占比仅为12%。云南省2020年发行3期专项债券共计73.17亿元用于相关水利项目建设，其中仅有1.76亿元用作项目资本金，占比为2.41%，远远低于云南省2020年全部专项债券中用作资本金的占比23.4%(348.62亿元/1490亿元)。另一方面，专项债券支持项目用于资本金的数量占比较低。福建省2020年发行的3期水利专项债券和6期生态环保水利专项债券支持的超过40个水利项目中，仅有6个项目利用专项债券部分资金作为项目资本金，占比不足15%。云南省2020年发行3期专项债券支持水利相关项目57项，仅有2个水利项目将专项债券资金用作资本金，占比3.51%。另外，一些投资规模不大的水利项目，如中型水库、城乡供水一体化等，地方相关部门更多倾向于利用专项债券资金来代替市场化融资，即项目资金渠道仅仅是政府投资和专项债券。如贵州省2020年发行的2期铁路水利专项债券支持的6个中型水库工程，以及福建省2020年发行的相关水利专项债券中支持的22个城乡供水一体化工程项目中，全部没有市场化融资。这样做的好处是，项目前期只需要支付专项债券发行的财务成本和利息，降低现金流的压力，待专项债券整个期限的最后一年到期时连同最后一次利息和本金一并偿还。以时间换空间，有效应对水利基础设施建设和运营前期达产率低、现金流少、财务成本较高的期限错配问题。但是，仍然存在专项债券最后一年到期时集中还款的风险压力。 Part Ⅲ 相关建议 2021年6月，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》(财预〔2021〕61号)，提出“加强专项债券项目资金绩效管理，提高资金使用效益，有效防范政府债务风险”，专项债券相关政策愈加完善。水利部门应积极主动，全力争取专项债券用于水利基础设施建设，为此，提出以下几点建议。 目前，水利项目使用专项债券的比例仍然较低，地方水利相关部门需进一步提高认识，充分了解并用好专项债券融资渠道。近期，国家发展改革委下发相关通知，要求地方做好2021年下半年和2022年上半年专项债券项目准备工作。一方面，由于2021年专项债券发行时间相对较晚，专项债券发行进度仅为37%，下半年发行的专项债券规模将明显高于去年同期。各级水行政主管部门应进一步加强与财政等部门沟通，抓紧对接需要申请专项债券的水利项目，按照相关通知要求及时将符合条件、已完成前期工作的水利项目录入重大项目库。另一方面，对于拟提前下达的2022年专项债券，各级水行政主管部门应及早做好准备，按照要求加快梳理并推进相关项目前期工作，及时向政府及其财政部门反映需求。 水利作为基础设施建设重点领域和重点薄弱环节之一，亟需加大投融资力度。2020年水利基础设施建设使用专项债券额度仅占当年发行额度的4.2%，低于交通等行业。各地水行政主管部门应积极与发改、财政部门沟通，探讨单独发行重大水利工程或多个水利项目打捆构成的水利基础设施专项债券。如云南2021年发行的50亿元期限30年的滇中引水工程专项债券(一期)，以及福建等地2020年将部分城乡供水一体化项目打捆集中发行的水利建设专项债券。一方面，增加专项债券用于水利基础设施建设的规模，另一方面，形成专项债券常年固定支持水利基础设施建设的基本范式，从而为水利建设提供更有力的资金保障。 水利基础设施建设在项目建设实施的过程中，一般以政府投资为主。以往，国家对于中央和地方政府下达的建设资金性质未做明确规定，资金规模通常也远高于国家要求的水利项目15%的资本金比例，因此对于项目资本金概念相对模糊和淡化。2021年6月，国家发展改革委发布《中央预算内投资资本金注入项目管理办法》(以下简称《管理办法》)，并于8月1日起正式执行。其中，按照《政府投资条例》等有关法律法规要求，对中央预算内投资作为资本金做了明确规定。即凡是将中央预算内投资作为资本金的项目，需要按照《管理办法》规定的程序进行申报并由相应级别的发改部门进行审批。也就是说，只有完成相关手续的申报并通过审批，中央预算内投资才可作为项目的资本金。在前期工作中如果没有申请中央预算内投资作为项目资本金，按照国务院关于固定资产投资项目资本金的要求，需要项目法人自筹项目总投资15%的资金作为项目的资本金，导致项目法人融资压力进一步增加。所以在开展项目前期工作时，应充分研判国家政策变化和导向，统筹考虑国家资金的使用性质，在符合规定的前提下，鼓励专项债券资金用于水利项目资本金，用好用活相关政策。 2020年印发的《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》(财预〔2020〕94号)中明确提出坚持举债要同偿债能力相匹配。2020年7月1日的国务院常务会议上李克强总理再次强调:“地方政府债券是政府发的债，这是要还的。一定要做到‘有进有出’，形成良性循环，严防道德风险。”因此，在大力推动水利项目使用专项债券资金的同时，要研判项目风险。一方面要科学合理确定专项债券期限，保障专项债券期限与项目期限相匹配的同时，尽量避免人为将偿债责任后移。另一方面，地方政府、项目法人和金融机构应加强对重大项目融资论证和风险评估，充分论证项目预期收益和融资期限及还本付息的匹配度，合理编制项目预期收益与融资平衡方案，反映项目全生命周期和年度收支平衡情况，使项目预期收益覆盖专项债券及市场化融资本息。
来源：水利发展研究 2021.11
