大中型灌区对于稳定粮食生产、保障粮食安全具有重要作用。《瞭望》新闻周刊记者日前在陕西、湖南、吉林、内蒙古、新疆等多地粮食产区走访了解到，经过多年持续发力，我国绝大多数大中型灌区的灌溉能力明显增强，水资源在为粮食生产保驾护航方面的作用更加凸显。
随着运行成本逐年增加，一些灌区存在水价成本倒挂、水费征收有难度、运营维护经费有缺口、灌区经营入不敷出等难题。
灌区干部建议，应加大灌区投资和补贴力度，增设末端渠系运维专项资金，理顺灌区管理体制，提升包括末支渠系管护力度等在内的农业用水精细化水平，充分发挥灌区效益，确保粮食生产能力逐步提高。
粮食安全“压舱石”地位不断凸显 近年来，随着标准化、规范化管理带来的运行效率提高，粮食生产和群众增收在灌区有了稳定基础。 内蒙古河套灌区位于黄河沿岸，灌区土地总面积达1679.31万亩，是全国三个特大型灌区之一，两千多年的灌溉历史创造了辉煌的水利农耕文明。内蒙古河套灌区水利发展中心副主任闫晋阳说，河套灌区由包括乌兰布和灌域在内的五个灌域组成，涉及9个旗（县、区）和19个国营农牧场。 “近年来，河套灌区水资源供用水量稳定在50亿立方米左右，其中灌溉供用水量超40亿立方米。灌水成系统、排水有出路、灌排稳定而完善的供用水关系让河套平原成为沃野粮田。”闫晋阳说。 新疆维吾尔自治区水利厅灌溉排水发展中心主任王忠说，与全国其他地区不同，灌区在新疆粮食生产中有着举足轻重的地位。 “新疆属于纯灌溉农业，可以说，没有灌区供引水，就没有粮食产区。”王忠告诉记者，目前，新疆总共建成并使用着55个大型灌区和336处中型灌区，控制灌溉面积超8300万亩。在国家大中型灌区改造的直接助力下，2021年新疆灌溉水利用系数达到了0.571，灌区成为新疆粮食生产的支柱。 陕西省合阳县路井镇孟庄村村民李雨生说，东雷抽黄是国家大型灌区，也是陕西省扬程最高、流量最大的电力提灌工程。“东雷抽黄工程引入的黄河水，增加了土壤肥力：用黄河水浇地后，我们村实现了由过去小麦单料种植一年一熟向小麦、玉米双料种植一年两熟的转变；小麦亩产由过去的300斤左右提高到1000斤左右，玉米亩产达到了1600斤以上。” 株洲市酒埠江灌区是湖南省第五大灌区，也是湖南省内唯一既跨县又跨省的大型灌区，常年提供农业用水3.24亿立方米。不少当地农民反映：有了灌溉保障，灌区基本能实现旱涝保收，产量比较稳定。2018年夏天，由于持续干旱，酒埠江水库水位一度降至1964年以来同期最低，灌区内4.5万亩农田遇旱。然而，通过300多个闸门有序启闭，水送到了需灌溉的农田。这样的场景让许多粮农记忆犹新。 部分灌区入不敷出 多个灌区干部反映，随着运行成本逐年增加，水费收不抵支，有必要根据目前灌区运行实际情况重新测算水价。 东雷抽黄灌区是国家大型灌区，也是陕西省扬程最高、流量最大的电力提灌工程。东雷抽黄工程管理中心党委副书记雷一星说，据物价、水利部门监审，扣减财政补助、固定资产折旧等费用后，灌区供水运行维护成本为0.637元/立方米。农业综合改革实施以来，灌区国有骨干工程水价平均为0.372元/立方米，与成本相差0.265元/立方米。 他告诉记者，差额部分由省级财政进行补贴，国有骨干工程成本补贴按照2012～2014年三年平均斗口用水量进行补贴，每年应补贴2182万元，但2018年、2019年、2020年三年实际补贴年均535万元，仅占应补贴额的近25%。 吉林省前郭尔罗斯蒙古族自治县塔虎城灌区属于中型灌区。塔虎城灌区管理所所长王佳峰说，目前运营成本高于卖水收入，灌区入不敷出，单位年亏损额在35万元左右。 部分灌区的干部反映，在水费收不抵支的情况下，还有部分水费难以收缴上来。 内蒙古河套灌区是全国三个特大型灌区之一，由于农业水价综合改革不到位，水价形成及水费征收制度不合理，农民拖欠水费现象时有发生。部分农户未形成按量缴纳水费的观念，给个别农民用水协会收缴水费增加了难度。同时，因作物碎片化种植导致用水计量均摊难以实施，全面推进精准计量收费任重道远。 运营维护经费普遍不足 陕西、内蒙古、湖南等地部分灌区干部反映，灌区已建工程运行维护经费仍有缺口，设施设备老化问题难以彻底解决。 雷一星介绍，东雷抽黄灌区工程维修养护经费自2019年后全部来自省级专项补助资金。2014年按地方水务部门通知编制灌区年度维修养护经费实施方案，最低概算投资为2322万元。不过，2017～2020年四年平均每年补助仅1183万元，与年需经费相差1139万元，加之灌区水价成本倒挂无法弥补维修养护所需经费，工程管护远远达不到维修养护标准。 “2019年以来，随着物价上涨和省水利定额人工费及机械台班等定额调整，灌区维修养护年需经费持续上涨，造成差距越来越大。”雷一星说。 运维经费问题还跟相关管理机制有关。内蒙古巴彦淖尔市水利局规划财务科科长崔浩说，灌区支渠等水利工程维修养护经费筹集尤为困难。支渠及以下渠道以及部分分干渠归群众自行管理，其中支渠及分干渠又属于灌区骨干工程系列，在近年来的土地整理、中低产田改造、小型农田水利重点县等末级渠系改造项目实施时，这些渠道无法被纳入，而大型灌区续建配套与节水改造项目中由于优先考虑国管渠道也无暇顾及。这些渠道的更新改造工程量相对较大，仅凭农民自筹无力承担，就工程维修管护经费通过“一事一议”筹集，也往往议而不决，这些工程处于国家管不到、农民管不了、其他部门想改造又没法管的尴尬境地。 湖南省双牌灌区、欧阳海灌区的部分干部反映，许多属于群众管理的末级渠系改造项目未能纳入国家项目，而且末级渠道清淤、改造工程量大，费用也高，仅依靠农民用水协会收取的管理费用和农民自筹资金，难以全面完成升级改造。 河套灌区总干渠上游渠道（2019年9月4日摄） 刘诗平摄/本刊 基层建议加大投资理顺机制 针对灌区存在的资金难题，受访灌区的多名干部建议从五个方面着手解决。 加大灌区投资和补贴强度。 雷一星说，东雷抽黄灌区末级渠系费用补贴水量是按照灌区2014～2016年的年平均斗口用水量8235万立方米进行核算，近年来灌溉用水量不断增加，2017～2019年年平均斗口用水量已到达9891万立方米，补贴费用已不能满足目前末级渠系需求，建议按实际用水量增加补贴。他还建议，在能源涨价及供应紧张情况下，政府要对高扬程抽水电费加大优惠力度。 增设末端渠系的维护专项经费。针对群众管理末端渠系维护经费缺乏的现状，多名水利干部建议从国家、省级水利发展资金中安排部分经费，支持灌区支渠、斗渠、农渠、毛渠的维修管护，全面解决灌区从干渠到支渠灌溉的“肠梗阻”问题。 解决地方资金配套问题。多位干部认为，2009年水利部调低了灌区节水改造工程中地方配套资金所占的比例，但对于地市级政府来说，压力仍然较大。主要原因是灌区所在地均以农业经济为主，经济实力薄弱，财政收入少。闫晋阳建议，加大对各类农田基本建设资金的整合力度，特别是在国家大型灌区节水改造、农业开发、中低产田改造、土地整理项目、农业水价综合改革以及拉动内需等基础设施的投入上，采取统一的管理运行机制、统一高效的财政支付的方式给予支持，降低地方匹配比例，提高支农资金的整体效益。 理顺灌区现行管理体制。雷一星说，现行管理体制造成水价改革政策执行中存在供需脱节问题，基层用水权分散，难以实施统一调配；条块分割，不利于水费廉政建设；机构重叠，水费征收环节过多；县管工程损坏失修，供水生产难以正常进行；有的推诿扯皮，贻误农时，影响灌溉效益的发挥。他建议，尽快理顺灌区的管理体制，以便精简机构，减少环节，实现供需直接见面，并建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制。 水价征收改革需要更加精准。吉林省大安灌区管理局副局长王多认为，发展节水型灌区的一个关键点是水价能够计量收费，而不是按照目前的种粮面积收“大数”。可以以生产方式、节水效能为基准，在灌区内设置水价梯次，鼓励种粮大户进行节水改造，提升产粮效能。
来源： 瞭望 2022年第6-7期
文 |《瞭望》新闻周刊记者 周楠 刘彤 李云平 段续 宿传义
