前 言
Part Ⅰ 汾河灌区水资源管理基本情况 汾河发源于山西省宁武县东寨镇管涔山脉楼山下的水母洞，源泉从山脚石滹中涌出;周围的龙眼泉、支锅奇石支流，流经东寨、三马营、宫家庄、二马营、头马营、化北屯、山寨、北屯、蒯通关、宁化、坝门口、南屯、子房庙、川湖屯等村庄出宁武后，流经6个地市，34个县市、在河津市汇入黄河，全长716公里。汾河流域面积39741平方公里，约占山西省总面积的四分之一。汾河灌区历史悠久，历经多个朝代，同时，各个朝代由于水资源利用环境、利用状况等不同，其治理模式也存在一定的变化。这一过程中，政府作为汾河灌区治理的重要主体之一，从不同方面发挥了重要作用，本研究着重收集不同历史时期政府主体在汾河灌区治理过程中发挥的作用，分析和总结政府主体发挥作用的典型特点和内在逻辑。
Part Ⅱ 政府之手发挥作用机理分析 明代时期，在汾河灌区水资源管理过程中，曾出现过多县同渠的现象，各县以县级官府为代理人，来组织和参与各个县之间的谈判，最终达成各项协议，对水资源实施联县治理，实现了水资源的可持续利用。这一过程中，在没有一个凌驾于县级官府之上的更高一级的政府主体来对多县一渠的用水情况进行管理的情况下，各县级政府发挥代理人角色，通过协商、谈判等方式实现联合治理。这在我国现代水治理中，仍具有一定的适用性。我国水情复杂，多县、多市甚至多省共享共用同一水资源的情况十分普遍。这些利益相关者或资源共享者共同组成一个集体，集体成员数量越多，就越容易面临集体行动困境。在很多情况下，政府主体担任了代理人的角色，推动公共资源管理克服集体困境。例如，当各个县市之间存在矛盾或冲突，需要进行协商和谈判时，受交易成本的限制，不可能让各县市所有人都参与谈判和协商，而是需要形成一个小团体来作为县区或社区集团成员们的代理人。政府作为代表和管理当地居民的主体，更适合作为代理人来进行各种形式的谈判。在资源利用涉及人群数量众多、涉及地域范围较广、涉及行政单元数量较多等情况下更是如此。 在汾河灌区的水资源管理过程中，明代由于引汾灌溉渠道数量相对较少，且以一县一渠为主、多县一渠为辅。至清代，伴随农业发展对水资源需求的增加，许多县区开始申请建立冬堰来引水灌溉。理论上讲，构筑水渠便获得了引水用水的权利，筑渠权利等同于对水权的分配，对沟渠权利的放任等同于对引水取水权利的放松管制。缺乏对构筑水渠权利的限制曾导致汾河阳曲、太原一代的水资源管理出现诸多问题。由于引水渠道和用水村庄的增加，当地每年用水纠纷不断，各用水村庄为了争水浇地，聚众械斗和诉讼案件层出不穷，愈演愈烈，有时官府出面都不能制止。可见，对筑渠权缺乏有效管理，导致水资源管理在水权准入方面出现问题，引发诸多纠纷。对此，政府发挥关键作用，通过建立构筑水渠申请制度实现了对筑渠权的界定和配置，从而实现了对水权的初始界定，确保了水资源的有序开发。 在水资源管理过程中，政府由于具有独有的行政权力，其更能够通过行政方式来实现对“制度”这一公共物品的提供。如灌区曾执行“灌水定额、以亩分水、以水计时、洪水季节大分散、水小集中”的配水制度，实施灌溉用水定额，按照灌溉面积和用水时长进行分水，水多时节分散用水，水少时节集中管理、公平分配，为实现灌区水资源科学配置和公平利用发挥重要作用。为确保水资源高效利用，优化水资源配置，灌区后来还实施了根据用水量计收水费的制度，为市场机制发挥资源优化配置作用奠定了重要基础。 Part Ⅲ 政府治理模式的启示 政府是公共物品的重要提供者，这些公共物品既包括制度、规则等无形公共物品，也包括水利工程等有形公共物品。按照奥尔森的集体行动的逻辑，在一个规模较大的集体中，集体内部成员将面临搭便车激励，从而导致公共物品提供不足。政府作为市场之外的第三方主体，其能够更好地克服搭便车问题，对水资源进行统一管理，并承担提供公共物品的功能。案例中，新中国成立后，汾河灌区实行政府统一领导、统一管理，形成了政府主导的管理体制，对汾河灌区的取用水和水费计收等活动提供了公平、科学、统一的制度安排，对渠道、灌排水体系等进行优化和调整，体现了政府在公共物品提供方面的优越性。 (1)有些情况下，政府是不可或缺甚至唯一的公共物品提供者。“两手发力”中的政府之手和市场之手是相互依存、相互作用的有机整体。水治理中既要发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好发挥政府作用，从而实现“有效市场”与“有为政府”有机统一。市场发挥作用需要以产权界定和一定的制度安排为前提，需要政府对取水许可、初始水权分配、水资源使用权界定及用途管制等提出相关制度安排，为市场之手发挥作用奠定重要基础。取水许可相关制度对水资源开发利用的准入问题进行了规定，有效管制了取水者数量、取水水源、可取水量等，在很大程度上避免了因取水者数量过多、取水规模过大造成的公地悲剧。初始水权分配为市场发挥资源优化配置作用提供了重要前提。水资源使用权界定及用途管理为兼顾各类用水户权益、合理配置生活、生产、生态用水提供了保障。我国《水法》明确规定:“水资源属于国家所有;水资源的所有权由国务院代表国家行使。”在上述方面，政府是不可或缺甚至唯一的提供者，政府之手发挥着前置性、决定性作用。 (2)一些情况下，政府是最高效的公共物品提供者。在一些情况下，非政府主体也可以提供制度等无形公共物品和工程等有形公共物品。现实中，在非政府主导情况下，一些地区采取村民自治等方式会形成一些非正式制度，这些制度是人民群众理性选择的结果，其许多制度存在很强的合理性，但通常需要经过长期演进或磨合，一些约成俗定的规则背后，甚至以各类冲突或斗争为代价，如我国微山湖地区历史上曾发生过多起无政府状态下的械斗等冲突事件。与之相比，政府主体可以通过对历史经验的总结和不同地区经验的归纳来提炼和制定有效制度，并通过行政手段使相关制度以更低的成本予以实施。政府进行制度提供具有更高效率，更符合约束条件下“交易成本最小化”或“效益最大化”原则。 在水利工程等有形公共物品提供方面，现实中，政府主导和市场自发建设的各类水利工程均存在诸多成功案例，政府和市场合作建立或管理的水利工程也不在少数。相关研究和调查发现，市场提供公共物品会在一定程度上面临集体行动的困境，通常只有在集体中存在一个较大受益者，且较大受益者提供公共物品并与集体成员分享后，自身仍能获得显著收益的情况下，市场提供公共物品才更易发生。对于受益主体较为分散且广泛的公共物品，政府主体在发起、筹建过程中具有更高效率，在实施过程中能够更好协调各方利益、克服各种困难、体现公益特点。
