前 言
Part Ⅰ 合同节水管理的内涵与特征
Part Ⅱ 推行合同节水管理的瓶颈分析 根据有关部门调查统计数据，“十三五”期间全国各地组织实施了投资额在５０万元以上的合同节水管理项目１８０余项，吸引社会资本投资累计达到２０亿元，年节水量１.７８亿立方米，取得了一定的进展和成效。但是与落实“两手发力”和推广合同节水管理的要求相比规模和效益低于预期，当前还存在一些突出问题和深层次原因制约合同节水管理推广。 １.用水户普遍对实施合同节水管理积极性不高 目前除了在部分高校推行合同节水管理项目较多以外，面向其他领域试点实践的案例较少。一是针对节水型机关建设，大部分地方水行政主管部门都未采取合同节水管理模式实施节水改造；另外在农业灌溉领域和高耗水工业、城镇供水管网漏损治理、公共建筑等领域实施合同节水管理的项目都不多。二是地区分布也极不平衡，云南、江苏、陕西、贵州等４个省份推进力度较大，试点实施项目总计占全国试点项目的一半以上；除此之外，其他省份行动迟缓，全国有６个省份分别只实施了１个项目，有３个省份尚无试点项目落地。 ２.投身节水服务的综合性专业化企业不多 虽然经过“十三五”期间的扶持和推广，但尚未形成一批具有社会影响力或知名度的节水服务标杆企业。到２０２０年中国水利企业协会节水分会组织开展了第一批合同节水服务企业推荐工作，最终只推荐出８家企业，其中只有大禹节水集团股份有限公司和北京国泰节水发展股份有限公司２家企业具有一定的规模和实力，而大禹节水集团公司的主营业务也不是合同节水管理。 ３.节水领域的技术开发、产品研制和第三方中介服务能力明显不足 当前我国节水流域的技术创新、产品研发、设备成套、施工工艺等方面都远不能满足节水需求，相关技术标准尚不完善，第三方中介服务机构还比较匮乏，推行合同节水管理过程中经常遇到的需要水平衡测试、节水产品认证、用水评估、节水效益评价、贷款融资等第三方服务力量明显不足，致使有些涉及用水户与节水服务企业双方利益的节水技术、节水标准、节水效益难以评判，双方利益得不到有效维护。 １.用水单位节水压力还不大，节水积极性不高 一是一些地方最严格的水资源管理制度还未落实到位，水资源刚性约束不强，一些领域用水定额不健全或是用水定额多年没有修订，用水定额偏大，用水计划宽松，普遍存在“不超定额、不超计划”的现象，导致用水户节水意识不强。二是水资源分布不均，不同地区水资源禀赋不同且差异较大，一些丰水地区用水户对节水的需求不大。三是节水考核激励与惩戒力度和影响还不大，一些地方政府部门和用水户节水压力不大；加之合同节水管理作为创新工作，许多用水户对其程序要求等不了解，甚至“嫌麻烦”，因此积极性不高。 ２.节水项目经济效益不够显著，难以收回投资成本 一是现行的水价和水资源费（税）标准相对较低，阶梯水价制度不尽完善，对节水调控的经济刺激作用不明显，一般用水户即使实现一定的节水量，但获得的节水效益依然有限，而实施节水改造项目投资大，很少项目能够单靠节水收益收回节水改造的投资成本；况且除了少数高耗水用户外，很多用水户的用水总量不大，单个项目的节水量和节水效益有限，从而影响节水服务企业参与合同节水管理的积极性。二是农业灌溉用水虽然有较大节水空间，但由于水权交易市场尚不发育，而且在一个地区也不可能全域推广种植高附加值的经济作物而放弃基本粮田，所以很多地方农业灌溉节约的水量也很难转化成一定数量的经济收益。三是对于节水规模和效益相对较高的高耗水工业节水项目，由于节水技术条件复杂，用水管理流程与生产流程联系紧密，节水成本相对更高，对推行合同节水管理构成了一定的障碍。 ３.节水奖励机制不健全，财税扶持政策还不到位 一是用水计量体系尚不完善，不够精准，用水监管政策比较宽松，节水考核奖励机制尚不健全，未对用水户形成有效的压力或激励。二是对于一些机关团体、学校、医院等财政预算单位，用水费用支出一般列入财政预算、据实报销，实施节水改造后节省的水费与单位效益无关，既缺乏对用水户的节水激励作用，又限制了合同节水模式的成本回收。三是合同节水管理模式需要节水服务企业筹集节水改造的全部或部分投资，预期项目投运后多年才能收回成本，占用企业的资金数量大，回收周期长，节水效益还有一定不确定性，这就需要企业必须具有一定规模的资金，并具备较强的市场融资能力，而当前市场上的节水服务企业大多为中小企业，可抵押资产少，融资难度也大。四是虽然２０１６年三部门联合印发的指导意见中明确提出要“改善融资环境”“加强财税政策支持”“引导社会资本参与投资节水服务产业”等，但有关部门尚未针对扶持合同节水管理试点出台具体、可操作的财税金融扶持等配套政策措施，现有节水专项资金中也没有明确对合同节水管理项目的资金支持，节水服务企业难以盈利。 ４.一般涉水服务企业缺乏系统节水的综合能力，参与合同节水底气不足 节水改造工程也是复杂的系统工程，需要节水服务企业具备用水方案评估、耗水问题诊断、改造方案设计、节水目标测算、项目资本筹集、技术和产品集成、采购安装施工、管理运维服务等全过程组织运营能力，更需要企业具有先进的节水技术和节水产品来支撑节水效率，但目前具备节水服务综合实力的企业较少，市场上相对活跃的节水服务企业大多是由传统的水务服务企业、单项节水技术或产品服务商、水环境服务企业、能源管理服务企业等延伸扩展业务或转型而来，往往技术能力不全面，很难提供全面系统的精准节水服务以期实现理想的节水效益，相关企业底气不足，严重影响推行合同节水管理的成效。 Part Ⅲ 推进合同节水管理的对策与建议 破解合同节水管理的瓶颈，必须针对当前面临的深层次问题对症下药，认真借鉴合同能源管理积累的成功经验和有效做法，总结近年来各地推进合同节水管理的实践，需要有关部门共同发力，从根本上解决问题。 把落实水资源刚性约束作为推进节水的基础性工作，筑牢节水工作基础。一是全面完整准确贯彻新发展理念，按照“十四五”规划目标和全面建设节水型社会的要求，认真落实国家节水行动方案，建立和完善覆盖全面、科学严谨的用水定额体系和计量设施体系，对社会生产生活生态各领域全方位推进节约用水精细化管理、科学化考核。二是从严从紧管理用水，加强取水许可管理与计划用水控制，合理核定用水单位的取水许可水量和年度用水计划，对超过年度用水计划的用水单位，按规定予以处罚；对实施合同节水管理项目实现节水的用水单位，在项目实施期限内可延用节水改造前的取水许可水量和用水计划作为考核基数。三是加强对用水大户和高耗水企业等用水单位的用水和节水情况进行监督检查，对缺水地区超计划用水的用水单位进行用水审计，并将检查和审计结果在一定范围予以通报；将节水工作纳入经济社会发展综合评价体系和政绩考核，明确各级政府部门和用水单位的责任，不断增强节水紧迫感，营造全社会关心节水的舆论氛围。 一是积极协调有关部门大力推进水价改革。构建科学的水价形成机制，因地制宜、分门别类地推行差别化水价制度，使水价与水资源短缺程度和用水产出效益相一致，与其他社会商品和服务价格相协调。例如对农业生产在终端用水环节实行分类水价，对高附加值的经济作物、设施农业和养殖业等实行完全成本核定定价；对洗车、洗浴、滑雪场、高尔夫球场以及瓶装水生产等特种用水，根据当地水资源条件和节水要求实行更高的水价标准。不断完善城镇居民阶梯水价制度和非居民用水超定额累进加价制度，科学设定各阶梯（分档）水量幅度和不同阶梯（分档）水价，适度拉大非居民用水超定额累进加价的幅度，切实体现水价对促进节水的约束和激励作用，增加节水的货币价值，为合同节水服务创造盈利空间。二是大力推进水权交易市场建设，为节约的水量变现提供多元化的渠道，提升节水效益变现能力，支撑合同节水成本回收。要明确在取水许可期限和项目合同期限内，实施合同节水管理节约的水量其水权归原用水单位所有，以便通过水权交易进行变现，用于偿还节水成本。 一是加大财政资金对合同节水管理的扶持。积极加强与财政、金融部门的沟通，对推行合同节水管理需要给予的财税金融支持政策制订更加明确的实施细则，学习借鉴合同能源管理的做法，积极推动将合同节水管理纳入有关合同能源管理、生态环保、节能减排、服务业发展等政策支持范围，享受相应的资金扶持；继续推动完善水资源费（税）改革，出台水资源费（税）用于支持节水的倾斜政策，完善节水专项资金支持合同节水管理的具体措施等；参照推广高效照明产品经验，对节水改造项目使用大宗节水产品出台财政补贴办法，中央财政按一定额度比例给予补贴等。二是完善或用好税收优惠政策。近年来国家为支持生态环保产业发展出台了一系列税收优惠政策，如对符合条件的节能环保产业实行增值税减免、企业所得税“三免三减半”、节能节水和环境保护专用设备１０％投资额抵免企业所得税等，其中涵盖了部分节水项目和产业。推广合同节水管理，要在用足用好这些现有税收优惠政策基础上，积极争取扩大相关政策对节水项目、产业的覆盖范围，加大对整个节水服务产业的扶持力度。三是出台金融支持政策。推动将合同节水管理纳入《绿色产业指导目录》，积极协调有关部门出台绿色债券、绿色信贷支持合同节水管理项目和节水服务产业发展的实施办法或政策文件，切实加大对合同节水管理的金融支持力度。总之，通过财税金融等经济政策扶持，确保节水服务企业能够获得盈利，才能培育节水服务产业先存续、再发展。 一是在行业主管部门的支持下，充分发挥中国水利企业协会等行业组织的作用，拿出政策性支持资金，有针对性地选择一些技术实力强商业信誉好的涉水服务企业进行扶持，帮助企业与一些节水空间较大的用水单位（比如高校等）牵线搭桥，推动合同节水管理项目试点，特别是针对第三方中介服务缺失问题及时做好补位服务，协调解决双方合作过程中遇到的问题，努力促成更多的合同节水项目落实落地，形成示范效应。二是提高行业组织服务功能，协助节水服务企业对符合财税金融政策支持的合同节水管理项目进行初核上报，向有关主管部门申请财税支持或融资许可等（比如合同能源管理项目必须获得国家发展改革委和财政部备案才能够获得财政奖励和税收优惠）。三是制定节水服务行业公约和技术标准等，加强对合同节水管理项目的考核和监管，加强节水服务企业征信建设，推进节水服务产业健康有序发展。四是通过组织编发“合同节水服务企业推荐名录”、《合同节水管理工作动态》等形式，加大对合同节水管理模式、相关政策和成功案例的宣传力度，积极推广合同节水管理，催生节水服务产业兴起，实现合作共赢，协同发展。
来源：水利发展研究 2022.01
