Part
Ⅰ
建设“幸福河”的现实背景
“幸福河”从字面上理解是让人民感觉到幸福的河，由过去“清洁河”“健康河”“生态河”等概念演变而来。与这些概念最显著的区别就在于“幸福河”是在以往仅关注河流自然功能的基础上，增加了社会功能，既注重河湖物理结构，也注重河湖水量、水质、生物，还强调河湖服务人类的社会功能，包括河湖水旱灾害防护相对安全，能持续提供稳定优质水资源，提供航运，能够为人民群众提供更多的亲水近河的标志性场所，能够立体呈现水文化等。可见“幸福河”更重视人民群众对美好生活的向往，强调了人水和谐，阐述了人民维持河湖健康、河湖造福人民的辩证关系。 进入新发展阶段，人民的需求不再停留在“物质文化需要”，而扩展为日益增长的美好生活的“新需要”，人民群众从过去“求生存”到现在“求生态”、从“盼温饱”到现在“盼美好”。为满足人民群众对美好河湖的向往，就需下大气力解决水资源短缺、水生态损害、水环境污染等问题。从这个角度看，建设“幸福河”要立足强化河湖长制的新阶段要求，把河湖管理保护工作同推进高质量发展协调起来，同满足人民美好生活需要结合起来，推动坚持生态优先、绿色发展与推动高质量发展、创造高品质生活有机结合、内在统一，相向而行，相得益彰。 人类社会的长期发展得益于健康河湖提供的清洁水资源和优美水环境。但是，随着经济快速发展，我国很多地方出现“唯GDP论”的发展模式，河湖问题在过去相当长时间内普遍存在。在水利部统一组织的河湖“清四乱”专项行动中，河湖中心近两年查实了大量河湖“四乱”问题。主要表现在两个方面，一是人水争地、侵占岸线、非法采砂、非法养殖，导致河湖生态空间缩小，行洪不畅，严重破坏河湖生态环境;二是违规取水、超标排污，造成水资源开发利用程度高，河湖生态功能严重退化。据统计，2020年全国仍有25.1%的河段水质在Ⅲ类以下，部分河湖水体黑臭，鱼虾绝迹，生态功能丧失。这些问题都与“幸福河”的目标有很大差距。
Part Ⅱ 建设“幸福河”的对策思路 习近平总书记要求把握治水规律、科学谋划治水思路，转变以往改变自然、征服自然的传统治水方式，转向调整人的行为、纠正人的错误行为，具有很强的政治性、思想性和指导性。建设“幸福河”，必须清醒认识社会矛盾和治水矛盾的深刻变化，正确处理人和自然的关系，把重点转移到调整人的行为、纠正人的错误行为上来。 建设“幸福河”，应当尊重自然规律、生态规律和经济发展规律，正确处理人与自然、水与经济的关系，将生态文明理念、绿色发展要求、系统治理思路融入建设“幸福河”的全过程，高质量地推动“幸福河”建设。一是要遵守自然规律，通过提高水利基础设施网络建设现代化水平，构建协调配套的洪涝旱灾害防治格局及科学合理的水资源配置格局，增强水治理保护能力，健全水利公共产品供给结构体系，不断提高水的供给质量，建成“安全河”。二是要遵守生态规律，通过加强江河湖库系统治理和保护修复，严守水资源水环境水生态红线，更加重视节水护水管水，保障水资源可持续利用，建成“健康河”。三是要遵守经济发展规律，把“幸福河”建设放在国家战略大势中去共发展，将其与乡村振兴战略、生态文明体制改革等工作结合起来，实现河湖保护与经济发展、社会进步、群众愿景有机融合，实现生态、生活、生产的有机协调，建成“生态河”“文脉河”和“幸福河”。 要辩证地处理好局部和全局、当前和长远、重点和非重点的关系，在权衡利弊中趋利避害、做出最为有利的战略抉择。建设“幸福河”，应当提高水利行业监管能力，着力改变治水方式，以水为主线，以流域为单元，统筹山水林田湖草沙。在水要素上落实主体功能区制度和生态空间用途管制，将水生态空间管控要求体现到城镇发展总体规划中，严守水生态保护红线，采取涵养水源、保持水土、保护水生生物多样性等多种措施，不断提高水生态产品供给能力和水生态系统服务能力，推动生态文明建设。 建设“幸福河”的目标、动力、智慧和标准都来自人民。通过政府和人民、团体等多元主体良性互动，实现政府主导的多元主体共同治理。一是共建，通过政府购买服务、健全激励补偿机制等，为市场主体和社会力量发挥作用创造更多机会，增强人民参与建设的能力和活力。二是共治，充分发挥各级政府的领导作用，促进人民在“幸福河”的建设过程中实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，形成人人参与、人人尽责的局面。三是共享，通过完善公共服务制度、民生保障机制等，让人民享受“幸福河”带来的获得感、幸福感、安全感。 改革是推动人类社会向前发展的根本动力，谁排斥改革、谁拒绝创新，谁就会落后于时代，谁就会被历史淘汰。建设“幸福河”，要从党的十九届五中全会提出的新要求出发，通过深化改革为建设“幸福河”释放活力。一是要树立改革的决心和信心。深刻认识到改革的必要性，“幸福河”的问题越多、差距越大，越要攻坚克难、勇往直前。要敢于同思维惯性说再见，敢于跳出工作舒适区，敢于触及深层利益关系，勇于得罪人，不当老好人，深刻认识到不得罪少数人就会得罪人民。二是要坚持以问题为导向促进改革。习近平总书记指出，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中而深化。“幸福河”建设更是如此，要不断发现问题，并抓住问题不放松，在解决问题中促进“幸福河”建设，使得人民有更多的获得感。 市场是有效整合与充分发挥人才、技术、资本等资源的最佳工具。市场能够通过竞争，相对有效地集中技术、人力、物力和财力进行重点建设。让水像商品一样流动增值，运用市场化的治水手段凝聚人才、吸引技术、融汇资金建设“幸福河”。面对水市场诸多问题，政府要完善制度、加强管理、搭建平台，使水成为能够交换的商品。一是监管用水。将江河重要断面、重点取水口、地下水超采区作为主要监控对象，通过水资源监测体系建设，实现从水源地到水龙头的全过程监管。二是分配水权。要明确江河流域水量分配指标、地下水水位和水量双控指标等，把可用水量逐级分解到不同行政区域，明晰流域区域用水权益。三是水权交换。完善水市场制度并发挥好水权交易所的功能，使水的利用从低效益的经济领域转向高效益的经济领域，提高水的利用效率，实现保值增值。 Part Ⅲ 建设“幸福河”的工作建议 “幸福河”建设是一个全面工程，涉及自然科学、社会经济、人民诉求，只有准确把握大势、科学判断形势、顺应发展趋势，找准定位、顺势而为，才能事半功倍、又好又快地推动实践。一是在“幸福河”的建设工作中，把握大势。要服从国家安排、满足人民需要，要全力落实党中央、国务院关于全面从严治党、河湖长制的决策部署，想方设法推进河湖长制“有实”“有能”。二是判断形势。要以“幸福河”为主线，发挥好河湖长制的统筹协调作用，开展山水林田湖草沙系统综合治理，把“幸福河”建设工作与乡村振兴战略、生态文明体制改革等结合起来。三是顺应趋势。目前，治水工作已进入了尊重自然、恢复自然、人水和谐的阶段，要充分发挥水资源水环境承载能力刚性约束作用，调整和规范人的行为，促使“幸福河”高质量绿色发展。 “幸福河”建设是一个整体工程，要在深入调查研究的基础上，从法治、德治、共治三个维度统筹谋划“幸福河”建设总体布局。这三者关系，法治是根本保障、德治是关键举措、共治是发展趋向。一是法治，要将河湖长的监督、考核、问责等内容写入法律，让其充分接受行业、社会监督;强化行政执法与刑事司法衔接，让法律“长牙带电”。二是德治，要通过监督考核问责，让政府树立绿色发展观，让河湖长放下身子、迈开步子，形成一种道德自觉;通过宣传教育，在社会上形成“幸福河”建设的宣传教化;要通过激励措施，让大家积极投身治水护水实践，形成人民的道德践行。三是共治，要通过协商、奖励等，激发民间河长、河道警长、民间环保组织、企业等各方力量形成网络治理，构建多元主体趋势下的“幸福河”建设的新格局。 “幸福河”建设是一个长期工程，要在近期、中期、远期三个方面构思发展目标。一是近期目标，是传导强音、摸清底数、研究规律。对河湖开展大规模暗访检查，就是传递高压严管信号，让人不敢乱作为，并通过广泛、深入的调查研究，摸清底数、总结规律，以提供实践参考。二是中期目标，是实现常态化、规范化、制度化。通过正反两个清单来实现，正面清单是要提供各级河湖长的“作业指导书”，明确“规定动作”，避免主观差异;反面清单是要明确河湖问题、错误行为等，防止工作随意性，减少问题重复出现。同时运用这两项清单，奖优罚劣、形成制度，加强监管、狠抓落实。三是远期目标，是实现“幸福河”建设体系和能力现代化。构建完备的法律、高效的实施、严密的监督、有力的保障等法治体系，通过建立“空天地”一体化信息网络和统一的“幸福河”信息平台，高效、有力地推动各项工作。 建设“幸福河”的主要路径是要坚持以问题为导向，从法制、体制、机制入手，建立一套务实高效管用的保护治理体系。一是法制，要建立完善的河湖保护治理相关的法律法规、部门规章、标准规范、实施办法等制度体系，明确河湖保护管理“红线”，使河湖保护工作有法可依、有章可循。二是体制，要注意水利行业监督和地方河湖长社会管理两套体系的建立，行业监督要通过建立完善省、市、县级日常监管体系，明确分级负责要求，要对河湖“清四乱”政策制定、重大问题协调、监督考核、问题审核销号等工作作出制度规定，进一步压实地方主体责任。地方河湖长体系，要尝试进行一些体制改革，充分发挥地方河湖长办分发、督办的作用。三是机制，就是要完善河湖保护制度，运用好河湖长平台、信息化手段以及正面宣传、负面警示和舆情引导等，确保全社会重视河湖保护、支持河湖工作。 建设“幸福河”的基础工作要重点从明确范围、制定规范、评价示范等方面补齐弱项。一是明确范围、搞清家底，要尽快科学划定河湖管理范围，明确管控边界，并在“全国水利一张图”上进行体现;同时抓紧完成河湖岸线保护利用规划、采砂规划等，落实好河湖空间管控要求。二是制定规范、建立清单，要结合河湖问题实际，制定正反两个清单。正面清单是河湖管理的“作业指导书”，规范“合规动作”;反面清单是问题清单，规范监管行为。三是建立示范、展示样板，要在健康河湖、示范河湖的基础上尽快建立幸福河湖评价体系，指导全国幸福河湖建设。
来源：水利发展研究 2021.5
