前 言
农业节水要具有可持续性，就必让参与各方拥有持久的动力。农业节水动力机制，核心有两种：一种是“奖”，也就是奖励机制、内生动力机制；一种是“逼”，也就是倒逼机制、外在压力机制。本文从这两方面入手，对农业节水动力机制进行阐述，并提出相关建议。
Part Ⅰ 农业节水动力现状分析 目前地方各级人民政府及有关部门、灌区管理单位以及用水户对农业节水的主观意愿不强烈，内生动力总体不足，限制了农业节水工作的开展。 对地方人民政府和主管部门而言，农业节水的动力主要来源于考核压力，尽管面临着最严格水资源管理制度考核、地下水压采等压力，但不少地方由于以下原因，仍存在节水动力不足问题： 一是保障粮食安全压力。我国水土资源严重不匹配，特别是作为产粮区的东北、华北、西北地区，虽然水资源短缺，但粮食安全保障任务艰巨。以西辽河为例，不少地方反映，尽管西辽河流域面临着严峻的地下水压采压力，但地方人民政府面对粮食安全保障压力，特别是面对粮食产量稳增和农业用水压减时，往往优先考虑保障粮食安全。 二是维持社会稳定压力。推进农业节水和农业水价综合改革，客观上要求提高水价，势必增加农民负担，不少地方人民政府基于维护社会稳定和不增加农民负担考虑，往往不愿意或难以调高农业水价。以松辽流域为例，普遍存在水价长期未调整、现状执行的水价与成本水价之间差距较大的现象。 三是面临资金投入压力。农业节水具有较强的公益性，无论是工程建设，还是工程运行维护，都需要地方人民政府配套资金，一些地方人民政府往往不愿意、也没有能力在农业节水方面投入大量资金。 四是农业节水认识不足。例如部分市县领导对节水技术推广重视不够，没有认清节水的巨大生态效益、经济效益和社会效益。有的领导只是在“数字”上推广、在报告中重视、在水资源考核时重视，而没有在思想上行动上给予足够重视。
Part Ⅱ 农业节水内生动力机制分析 内生动力又称为内驱力，原意是指在有机体需求的基础上产生的一种内部推动力，是驱使有机体产生一定行为以达到满足需求的内部力量。对于农业节水而言，也有内生动力和内生动力机制问题。所谓农业节水的内生动力，是指在农业节水需求基础上产生的一种内部推动力，是驱使有关主体产生一定行为以达到满足农业节水需求的内部力量。农业节水的内生动力机制是指对有关主体产生农业节水内生动力的各种因素及其相关关系的总和。 农业节水涉及的主体主要有：地方人民政府、主管部门、工程管理单位、用水户（大户、散户）。理论讲，地方人民政府和主管部门对于农业节水也有利益，这种利益主要体现为奖励，如项目优先安排奖励、节水表彰奖励等。下面重点分析工程管理单位和用水户的节水内生动力。第一，工程管理单位分析。对于工程管理单位（包括灌区管理单位和高效节水工程管理单位）而言，考虑农业节水的内生动力主要有以下因素：一是单位性质，主要包括事业单位或企业两类。目前国内老旧灌区的管理单位多数是事业单位，部分灌区（如黑龙江省佳木斯市幸福灌区）则实行了企业化运作，委托第三方企业进行经营。对于新灌区，有的实行企业化经营（如吉林省白城市五家子灌区），有的仍实行事业单位管理。二是经费来源，主要有三类：全额拨款、差额拨款、自收自支（包括事业单位自收自支和企业的自负盈亏）。老旧灌区大多数属于自收自支或差额拨款，实行按亩收费，水费是灌区经营的主要收入来源。基于上述两个因素，工程管理单位的内生动力机制来源是不同的：一是社会化运作情况下对农业节水有内生动力。这是因为，在社会化运作下，灌区经营和农业节水的好坏直接关系到企业经营业绩的好坏，因此是有内生动力的。二是能增加收费面积时对农业节水有内生动力。如果通过农业节水，如灌区续建配套与节水改造等，能够增加灌区的收费面积，那么灌区管理单位是有动力的。三是节水能得到补偿时对农业节水有内生动力。如果灌区管理单位通过强化管理等措施后节约的水资源，能够通过水权转换方式得到补偿，那么灌区管理单位是有动力的。反之，如果农业节水与灌区经营不能挂钩，也无法得到补偿，那么灌区管理单位是没有动力的。第二，用水户分析。用水户可以大致分为大户和散户。对于用水大户（包括专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等）和自行打井的散户而言，农业节水有以下效果，因而是有内生动力的：一是节水后的增产增收，二是节水后的减少用水投入（包括电费、水费等）。但对于灌区内散户而言，无论是种植水田，还是种植旱地，普遍缺乏节水动力。其中，对于种植水田而言，由于绝大部分地区计量设施不足，仍实行按亩收费，多用少用都一样，缺乏节水动力。从根源看，基于农业的弱势产业地位，我国对农业用水实行的是政策性低价，在这种政策没有根本转变的情况下，仅靠微调水费也难以对散户构成节水动力。对于旱田而言，大多是一家一户小面积耕种，增加节水投入带来的增产增收不明显，但每年需要更换滴灌带、三年需要更换一次地面PE管，对于散户而言却是实实在在的投入，因此也是缺乏节水动力的。 Part Ⅲ 农业节水外在压力机制分析 对于农业节水而言，外在压力机制重点是地方人民政府及其有关部门。考虑到政府部门是政府的组成，而地方人民政府对于农业节水更具重要性，此处重点分析地方人民政府的农业节水外在压力机制。对于地方人民政府而言，农业节水的外在压力主要来源于政绩和考核压力。与农业节水有关压力来自于多个维度：一是水资源考核压力，二是粮食安全保障压力，三是生态环境保护压力，四是社会稳定压力，五是地方财政压力等。这些压力之间有的相互叠加，有的则存在一定的冲突。 农业节水压力与水资源考核压力正相关，二者具有一致性。目前在最严格水资源管理制度考核或水资源双控行动中，都把农田灌溉水有效利用系数作为重要的考核内容，这对于推进农业节水而言是一种正向的压力传导。 二者的关系比较复杂，通常来讲，农业节水有利于保障粮食安全，因此二者正相关；不过，对于水资源短缺地区而言，二者可能面临冲突。例如，在西辽河流域，根据国家粮食安全保障要求，流域内赤峰和通辽划定了2220万亩粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，其中玉米生产功能区面积2000万亩。然而，根据《内蒙古西辽河流域“量水而行”以水定需方案》内蒙古西辽河流域灌溉可用水量为28亿立方米，目前实际灌溉水量已经严重超出可用水量。在这种情况下，如何既实现灌溉用水大幅度降低，又保障每年粮食种植面积和粮食总产量指标，难度很大。 农业节水压力与生态环境保护压力正相关，二者具有一致性。也就是说，通过推进农业节水，有利于减少水资源开发利用和减轻农业水污染物排放，因而生态环境保护考核对于农业节水而言也是一种正向传导。
Part Ⅳ 激活农业节水动力机制的有关建议 农业节水不是一朝一夕之功，需要久久为功。针对推动农业节水过程中出现的内生动力不足问题，提出以下政策建议。 第一，因地制宜引导土地流转和规模化经营。特别是可以因地制宜引进实力比较强的农业企业等大户。在土地流转之后，散户除了土地流转收益外，还可以通过打工或者在大户里从事种植业务等取得收益。当然，土地流转涉及到农业农村的稳定问题，需要因地制宜加以引导。 第二，推进灌区管理改革。特别是对于大中型灌区而言，考虑到农业节水动力的关键不在于终端用水户，而在于灌区管理单位。因此需要重点从灌区管理单位入手，通过灌区管理改革，增强其农业节水内生动力。对于新建大中型灌区，建议参考五家子灌区等做法，全部引入社会化管理模式，实行公司化运营管理。对于老旧大中型灌区，也要积极探索推广幸福灌区等做法，逐步引入社会化管理和企业经营模式；对于暂时没有条件实行社会化管理的，可探索推进管养分离，将现有人员分成管理队伍和维修养护队伍，对维修养护队伍进行企业化运作，在运行一段时期后逐步推动与灌区管理单位脱钩，直至将养护企业培养成独立的市场主体。对于小型灌区，可逐步探索实行“以大带小”“小小联合”的管护方式，也可考虑在县级层面组建或通过政府购买服务等方式引入区域性运营管理公司，逐步取代村委会或用水户协会等集体管理的方式，由公司负责管理区域内各种小型灌区管护工作。对于灌区管理和水库管理分离的，可以因地制宜探索将水库管理单位和灌区管理单位进行整合，并利用水库增加城乡供水的有利条件，使灌区节水能够转换成收益，提高农业节水的积极性。
来源：参阅报告 总第753期
