前 言
Part Ⅰ 水权交易的产生背景及市场分布 水权指在一定时段内从某水域（地表或地下水）获得的最大取水量的权利。水权交易的前提是确权，即明确用水户对水资源占有、使用和收益权利的活动。纵观国际水权交易发展历史，水权市场在20世纪80年代初兴起于澳大利亚、美国和智利，后来发展到日本、西班牙、墨西哥、俄罗斯、南非等国家。与我国用水户通过取水许可获得取水权不同，美国和澳大利亚延续了历史水权制度，20世纪末通过改革补充了取水许可行政审批制度，形成了水权制度和取水许可制度共存的现状。受新自由主义市场经济的影响，智利1981年进行水法改革，承认水权的私有化，要求政府减少对私有水权的干预。总的来说，虽然这些国家的水资源为政府所有，但使用权普遍具私有特征。无论是水权还是取水许可，水权人（许可人）持有的水资源使用期限可长达数十年甚至永久，政府不得强制收回或重新分配水权。 《中华人民共和国水法》（以下简称水法）第48条规定，“用水户申请取水许可证，取得取水权”，但没有对水权及水权交易给出明确的法律定义。与水权相比，取水许可更具有行政色彩，我国取水许可有效期一般为5年，政府在配置水资源方面有更大操作空间，然而强大的行政力必然会削弱市场的作用。 水资源短缺是水权交易的初始动因，水权市场具有很强的地域属性，通常建在干旱缺水但新增需水量大的地区。例如美国建在以加州为代表的西部地区，澳大利亚集中在农业发达的墨累—达令河流域，智利则集中在以酒庄、果园等高经济效益农业著名的中北部地区。美、澳两国的灌溉用水户拥有大量水权。随着社会发展和环保意识的提高，城市用水、高效经济作物用水、环境用水的需求逐渐增加，用水矛盾日渐激化，单纯通过寻找新水源已不能解决缺水问题，尤其是20世纪七八十年代，澳大利亚许多河流的取水水量已超过河流承载能力，政府不再颁发新取水许可。美国也放弃了兴建大型水利工程增加供水水源的方式。由于政府在配置水源方面的权力有限，依托市场手段对水资源进行再分配的方式应运而生。 表1对比了案例国家与我国可交易水权类型、市场产生的驱动因素及市场分布特征。案例国家历史水权较为明确，除生活用水和水力发电用水外，各类水权都可以交易；许多新增取水需求只能通过水权交易实现，这为水权市场提供了稳定的买方和卖方。我国水权交易目前多集中在试点地区，但因初始水权分配和水权确权工作未全面完成，用水户更倾向通过申请新取水许可获得水源，水权市场基础不够稳定。
Part Ⅱ 水权交易的特点 水权市场主体指市场上从事水权交易活动的组织和个人。澳大利亚和美国水权市场主体除了农户、企业等用水户外，还包括以代理交易或投机盈利的经纪人（交易中介）、投资商和政府等。澳大利亚设立联邦环境用水持有机构代表政府行使权力，并参与水权交易；美国政府回购大量水资源以保障鱼类生长的季节用水和其他环境用水；智利农业发达，水权交易以农户、用水户协会和企业为主体。 虽然各国水权交易的方式很多，但总体上可以分为两类：一是临时水量交易，即买卖双方只转让一定期限内的可取水量，并不涉及权属转让，为几个月到几年期限的临时性交易；二是永久水权交易，直接转让部分或全部水权，是永久性交易，这类交易需要进行登记，变更许可或水权证。短期或临时交易可以解决暂时的缺水问题，而长期和永久的交易则会导致产业结构及相应的用水变化。 从案例国家的经验可知，水权交易一般是由买卖双方协议定价，价格基于市场情况浮动，政府不予干预。交易价格受到以下因素影响：①供需因素：气候条件、蓄水情况、灌溉农产品价格等会影响交易价格，如枯水期的交易价格高于丰水期，缺水情况越严重的地区交易价格越高。②转让方式因素：据统计，永久水权交易的价格是临时水量交易的十数倍。③买卖双方行业因素：当买方为城镇用水户或环境用水户，水权的购买价格往往比农业用水户高。如美国西部水量交易价格，农业用水户出售给城镇用水户的均价是0.34美元/立方米，城镇用水户之间交易均价为0.23美元/立方米，而农业用水户之间交易的均价为0.03美元/立方米。④市场信息和谈判经验因素：交易价格由双方协商确定，因此每一笔交易的价格均不同。买卖双方掌握的信息、市场经验和谈判能力会影响交易价格。信息越透明、交易价格越公开的地区，每笔交易的价格差异也更小。 水权市场良性运行离不开政府的引导和监管。我国水权市场建设处于起步阶段，政府目前侧重引导水权市场的建设，相关监督管理体系和规章制度尚不健全。 案例国家有关政府部门基于法律规定负有监督管理的职能。澳大利亚建立了“联邦-州-灌区和水务公司”三级管理体系，联邦竞争与消费者委员会负责监管市场及交易价格，气象局负责交易信息的统计和发布；州水管理部门的水权登记平台负责交易审批及水权确权登记；灌区和水务公司也可以审批和管理范围内的交易，并提供交易平台。为推动水权交易，澳大利亚各级政府建立水权市场信息平台，及时发布水权交易相关信息，供买卖双方参考，水管理部门还会根据实际情况调控交易数量或交易条件。美国州政府水管理部门主要负责水权交易的审批监管和水银行的运行。智利过于相信市场，忽略了政府调控和监管的重要性，虽然2005年重新修订了水法，但政府仍无法掌握水权及交易信息，监管能力受限，导致大量水权被私人囤积，已分配的水权难以收回，环境用水和小农户的利益无法得到保障。 案例国家水权交易监管的共性原则包括：①不损害生态和他人原则。美澳两国都要求水权交易不得损害或影响河流水质、生态的可持续性及其他用户利益，政府也掌握一定的环境用水水权。②水权交易审批登记原则。案例国家都要求对水权交易进行登记，只有登记过的交易才有效，尤其是永久转让。③域内交易优于跨流域（行政区域）交易原则。美国限制跨流域（地域）的水权交易，对此类交易的审查非常严格，如佐治亚州规定流域内用水需求优先于跨流域水权交易，即在流域内用水需求未得到满足前，不允许跨流域水权交易；澳大利亚也有类似规定。 Part Ⅲ 水权市场的发展历程和趋势 虽然受气象条件、农产品价格等影响，水权交易的年交易量和交易价格差异很大，但整体而言澳大利亚和美国的水权交易量都逐渐攀升。澳大利亚年均水权交易量为62亿立方米，其中临时水量交易量为46亿立方米，永久水权交易量约16亿立方米，分别占年用水总量的37%左右、水权总量的8%左右，自2008年起澳大利亚地表水交易的水量和价格整体呈上升趋势。
Part Ⅳ 总结与启示 水权交易是一种市场化的水资源配置方式。案例国家从自身水情出发，围绕水资源配置效率提高的目标，逐步完善水权市场，解决缺水问题。水权交易的根源在于初始水权分配或历史水权已无法满足当下的生产、生活和生态用水需求，政府也难以通过行政手段重新分配水资源，因而采取市场方式优化水资源配置。基于我国初始水权分配和取水许可制度，水权交易可作为我国政府优化水资源配置的辅助性工具，在水资源供需矛盾突出的缺水地区进行应用推广，尤其是可建立以农户间、农户—工业企业间临时水量交易和区域间中长期水权交易为特色的水权市场。 水权交易具有较强的地域属性，主要适用于水资源短缺、不同行业之间用水效益有差距，且水利基础设施较为完善的地区。我国在推行水权交易时，宜因地制宜，量水而行，探索多样化路径。如河南、山东、河北等地区，水资源相对短缺，农业、工业发达，适合推行工业、城镇和农业用水户之间的交易，提高用水效率，盘活存量。西北部宁夏、甘肃、内蒙古和新疆等地缺水问题严重，水权交易应结合节水工作，通过节水措施进行交易，交易产生的收益又可用于支持后续节水技术推广和灌区改造工作。南方地区水资源相对充沛，目前开展水权交易动力不足，一方面可以通过水资源刚性约束制度，加强对各行业分水和取水的严格把控，限制政府过度分配初始水权和颁发取水许可证，鼓励用水户通过水权交易获取存量水资源。另外也可将水权与排污权组合交易，提高水权交易便利性和整体性，增强政府监管和调控能力。为保障农业灌溉用水和小用水户利益，要合理控制交易水量上限，依据案例国家经验，建议不超过区域用水总量10%。 完善的法律法规是水权交易市场发展的根本保障，虽然党的十八大以来出台的一系列重要文件对水权交易市场建设给予了重要推动，但我国现行水法和《取水许可和水资源费征收管理条例》中均未考虑水权交易的相关法律安排。法律框架的缺失严重制约了我国水权交易市场的发展，不利于对市场交易主体权益的保障。为落实“十六字”治水思路，做到“两手发力”，让市场在水资源优化配置中发挥更好的作用，应在后续修订中，明确水权和水权交易的法律规范和相应制度安排，为水权交易市场的健康发展创造条件。 水权交易主体是水权市场发展的核心。案例国家经验之一是多元主体参与推进水权水市场发展。我国在推进水权市场发展中应积极培育各类市场主体。一是政府作为初始水权分配者和交易买卖者，可带头参与水权交易，引领水权交易发展。例如在地下水超采区，可借鉴澳大利亚的经验，政府从传统用水户手中赎买部分水权，回补地下水含水层或补充河道内的生态流量。二是规范发展水权交易机构，培育水权交易员、评估员、分析师、中间商等各类市场专业人员，为协调水权交易发展提供平台支撑、决策咨询等配套服务。三是在水权交易活跃、制度完善的地方，鼓励更多有实力的社会投资机构参与水权交易，引入风险投资的理念，活跃市场交易氛围。 一是畅通储水、输水、配水和计量监测等各个环节，加快国家水网等水利基础设施建设，为水权交易提供工程基础。完善的储水和输水设施可以将交易双方以直接或间接方式连接起来，扩大交易的范围和路径。二是扩大水权交易的信息公开，政府或授权专业机构及时发布水权交易所需的蓄水、取水、需水、水情预测和交易价格等各类消息，提高交易市场的透明度，消除买卖双方信息不对称带来的市场壁垒，引导合理的价格形成机制和市场预期。三是增强政府监管能力，防范市场垄断和囤积水权等市场风险，确保水权市场公平公正和可持续发展。
来源：中国水利 2021.7
